最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第七七六號
上 訴 人 乙○○○○○代 表 人 丙○○訴訟代理人 姚勝隆被 上訴 人 內政部代 表 人 蘇嘉全被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 甲○○右當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國九十二年一月二日臺中高等行政法院九十一年度訴字第二二五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人為開闢台中港特定區沙鹿鎮都市計畫第一期公共設施保留地立體交叉用地五七（Ａ）（Ｂ）計畫道路工程需要，申經核准徵收台中縣○○鎮○○○段○路厝小段一二一○之一地號等八筆及同段北勢坑小段二二之一地號等十二筆土地（詳如原判決附表所示，下稱系爭土地），業已發放補償費完竣完成徵收法定程序。之後原土地所有權人楊自華等人以系爭土地徵收後未依核准徵收原定興辦事業使用，聲請收回被徵收土地。案經被上訴人台中縣政府檢附會勘紀錄報由被上訴人內政部以八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函核准原土地所有權人收回被徵收土地，並經被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函通知土地所有權人繳回原受領之補償價額，於繳回後囑託清水地政事務所辦理回復所有權登記。但查系爭土地徵收核准計畫使用期限自七十八年十二月開工，至九十七年十二月完工，上訴人在尚未完全使用前，為免空置而影響環境或被無權占用，依省法規闢為臨時停車場，無違反核准興辦事業情事，核准收回之行政處分顯然違法，損害上訴人之權益。上訴人前曾分別以被上訴人內政部八十九年二月三日台內八九內地字第八九○二九六四號函、被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函為對象提起撤銷訴訟，均經認為非行政處分而裁定駁回。現違法之行政處分已執行將被徵收土地發回原地主，仍有續行部分，經裁定停止執行中。是以上訴人得依行政訴訟法第六條規定提起確認處分違法無效訴訟，並請求損害賠償等語，求為確認被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函違法、無效，被上訴人台中縣政府執行收回系爭土地之公法上法律關係不成立，並命被上訴人台中縣政府應回復系爭土地未發還原地主前之原狀，被上訴人應連帶賠償自九十年三月二十一日起至系爭土地回復原狀之日止每日新台幣一八、四○五元之判決。
二、被上訴人內政部則以：系爭土地徵收作為計畫道路用地，於台灣省都市計畫公共設施用地取得後興闢前臨時管理要點第四點修正後，已不得暫作停車場使用。依台中縣政府八十八年一月二十七日會勘紀錄所示，系爭土地為長久平面停車場使用，既未依核准徵收原定興辦事業使用，符合土地法第二百十九條規定，被上訴人內政部遂准予原土地所有權人照價收回土地，並經台中縣政府通知土地所有權人繳回原受領之徵收價額後，囑託清水地政事務所辦理回復所有權登記，於法尚無不合。又本案准予收回被徵收土地應以台中縣政府為原處分機關等語，作為抗辯。
三、被上訴人台中縣政府則以：系爭土地徵收核准興辦事業為交通事業，土地徵收後依修正前臺灣省都市計畫公共設施用地取得後未興闢前臨時管理要點第四點規定興闢為臨時停車場使用，於該點修正刪除後仍續供停車場使用，顯已符合土地法第二百十九條聲請收回之規定。因原土地所有權人聲請收回，經被上訴人台中縣政府會同相關人員現場勘查後，陳報內政部八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函准予原土地所有權人照徵收價額收回被徵收土地。被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函，係依據內政部函示辦理執行，並非行政處分，上訴人之起訴，顯非合法等語。
四、原審以：依行政訴訟法第六條第一項之規定提起確認訴訟，自以所請求確認之標的為行政處分為必要。被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函非行政處分，上訴人請求確認該函為無效及違法部分，自非適法，應予駁回。又徵收土地或收回徵收土地所生之公法上法律關係，存在於國家與人民之間，上訴人為系爭土地徵收案之需地機關，非該法律關係之一方。且被上訴人內政部准予收回系爭土地之處分，仍有效存在，被上訴人台中縣政府依此處分，執行此收回徵收土地事件，亦無不合，是上訴人請求確認被上訴人台中縣政府執行收回系爭土地之公法上法律關係不成立部分，自為無理由，應予駁回。又上訴人如認被上訴人內政部核准系爭土地原所有權人收回土地之處分（八十九年二月三日台八九內地字第八九○二九六四號函），有違法或不當致損害其權利或利益情事，自應依訴願法之規定提起行政救濟，上訴人於前向原法院所提起之九十年度訴字第九七七號事件起訴時，已知悉被上訴人內政部該處分，是上訴人如再對此行政處分提起訴願，顯逾訴願法第十四條第二項前段所規定之利害關係人應於知悉行政處分日起三十日內提起訴願之期間，自無庸依行政訴訟法第八條第二項之規定告以上訴人得併為請求撤銷被上訴人內政部該行政處分。又該處分縱未送達於上訴人，惟與該處分之效力無關，僅上訴人為此處分之利害關係人，以其知悉該處分時起算得提起訴願期間而已，是上訴人主張該處分並未對其送達，該處分不發生系爭土地收回之效力，難謂有據。再被上訴人台中縣政府執行系爭土地收回，係依據被上訴人內政部核准之處分，該處分既屬有效存在，被上訴人二人對被上訴人台中縣政府之執行行為，並無任何故意或過失可言，是上訴人依國家賠償法第二條第三項及民法第一百八十四條之規定，為上開請求回復原狀及損害賠償，自為無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。
五、查上訴人申經核准徵收系爭土地，業已完成徵收法定程序。之後原土地所有權人聲請被上訴人台中縣政府勘查報由被上訴人內政部以八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函核准收回被徵收土地，並經被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函通知原土地所有權人繳回原受領之補償價額，於繳回後囑託清水地政事務所辦理回復所有權登記等情，為原判決確定之事實。準此事實，並參照本院九十一年度十月份庭長法官聯席會議決議，可知被上訴人內政部八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函始為核准收回被徵收土地之原處分，並已藉由執行機關即被上訴人台中縣政府對外通知而發生效力。而被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函，僅在執行核准收回被徵收土地之行政處分而已。雖依上訴人聲明及陳述，有請求確認被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函違法、無效等語。但查上訴人提起本訴，乃因認其依法利用徵收土地，卻遭核准收回，有所不服，並參酌其主張如有核准收回之行政處分，則其自得提起撤銷該行政處分之訴願及行政訴訟，無提起確認訴訟之理等語（原審卷第四二頁），可知其不服之對象，實為被上訴人內政部八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函之行政處分。原判決已經認定有核准收回被徵收土地之行政處分（內政部八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函）之存在，似即為上訴人請求撤銷之對象，上訴人亦於起訴狀列內政部為被告機關。乃原判決未經闡明命上訴人為完足之聲明及陳述，逕以上訴人請求確認之被上訴人台中縣政府八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函非行政處分，該部分之起訴自非適法云云，予以駁回，尚有未洽。
次按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。‧‧‧」為訴願法第十四條第一項、第二項前段所規定。利害關係人提起訴願之期間所以定為自知悉時起算，乃因其未受送達之故；如其應受送達，即應依法文規定，自行政處分達到之次日起算。原判決已認定上訴人為核准收回被徵收土地行政處分之利害關係人，上訴人始終主張其應受核准收回被徵收土地行政處分之送達而尚未受送達，如果屬實，則其提起訴願之期間，依上述說明，應自處分書送達之次日起算。乃原判決未經調查審認上訴人主張是否屬實，逕認上訴人對核准收回被徵收土地行政處分之訴願期間，自知悉時起算，不無速斷。
上訴人前曾請求撤銷被上訴人內政部八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函，循序提起訴願、再訴願及撤銷訴訟，均經認為該函非行政處分，對之提起訴願及行政訴訟並非合法，終由原法院以八十九年度訴字第七三四號裁定駁回確定。另一方面，上訴人亦曾請求撤銷被上訴人台中縣政府八十九年十二月十九日八九府地權字第三六三八○二號函，循序提起訴願及撤銷訴訟，亦均經認為對於非行政處分為之，並不合法，終由原法院以八十九年度訴字第九七七號裁定駁回確定。以上兩案裁定結果堵塞上訴人對於核准收回被徵收土地行政處分提起行政救濟之途，實為認定行政處分為何者所生法律上見解歧異之結果。此後本院九十一年十月份庭長法官聯席會議決議已統一此一歧異見解，據此決議，准予收回被徵收土地之行政處分係被上訴人內政部八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函，已如前述。先前訴願決定及原法院之裁定，雖均經就被上訴人內政部八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函所提之救濟為審理，然皆以程序上不合法而終結，不生不得再事行政救濟之效力，且所以致之，係因受理行政救濟之機關見解歧異之故，於見解統一後尤應許對之提起行政救濟。原判決如經闡明上訴人實為對於被上訴人內政部八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函之行政處分不服，且該處分於發生效力後尚未送達上訴人，則上訴人再事行政救濟即無逾期問題，其於送達前對於該行政處分提起行政救濟，不能認為無效。且因上訴人對於該行政處分已經訴願程序，縱訴願決定為程序上不受理，仍無再經訴願程序必要，其逕行提起撤銷訴訟，並無不可。本案有無應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分違法、無效訴訟之情形，即有推求闡明必要。又原告起訴狀並列內政部及台中縣政府為被告，亦應確定何者始為適格之被告。乃原判決未詳推求闡明，逕以上訴人提起確認行政處分違法、無效之訴論斷而駁回，亦有未洽。
又查本件核准收回系爭土地之行政處分，已執行回復所有權部分，為原判決確定之事實，參據原審卷附本院九十年度裁字第八三○號裁定內容，亦可得知。原行政處分尚有續行執行部分，已經本院該裁定准許上訴人聲請諭知停止執行。則上訴人聲明請求確認被上訴人台中縣政府執行收回系爭土地之公法上法律關係不成立，並命被上訴人台中縣政府應回復系爭土地未發還原地主前之原狀，是否在於就該執行部分，請求於判決撤銷原行政處分時，並命為回復原狀之必要處置（行政訴訟法第一百九十六條），有待與前一部分並予推求，原判決逕認定核准收回系爭土地之行政處分有效存在，其執行亦無不合，而駁回上訴人此部分之訴，也有未洽。
末查上訴人合併請求損害賠償，係以核准收回被徵收土地之行政處分違法，並已執行發還土地，損害上訴人之權益，而請求以金錢賠償損害。其判斷繫於撤銷訴訟就原行政處分是否違法之認定，原判決僅以被上訴人內政部核准收回被徵收土地之行政處分有效存在，被上訴人據以執行即無任何故意或過失可言，不負損害賠償責任，自嫌速斷，應併與前述部分論斷，以昭折服。
綜上說明，原判決尚有可議，上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應廢棄原判決，發回原法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十八 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 六 月 十八 日