最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第八一四號
上 訴 人 乙○○訴訟代理人 吳嘉榮律師被 上訴 人 唐榮鐵工廠股份有限公司代 表 人 甲○○右當事人間因資遣事件，上訴人對於中華民國九十二年三月七日臺北高等行政法院九十一年度訴字第五九八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國八十五年七月二十六日起任職於被上訴人公司總經理兼常務董事，於八十八年八月五日申請優惠資遣，經被上訴人以八十八年十月二十日八八唐董人字第四六○六號函核定，依「臺灣省政府所屬唐榮公司專案精簡人員處理要點」（下稱精簡要點）規定，採計其軍中服役年資（五十二年八月三十日至五十三年八月二十九日）一年，及該公司服務年資（八十五年七月二十六日至八十八年九月三十日）三年二個月七日，合計四年二個月七日，發給資遣費新臺幣（下同）一、九一八、九六三元，至其前任其他機關公職年資部分，因曾經結算發給退休金在案，俟函請主管機關解釋後辦理。嗣上訴人於八十九年十月八日函請被上訴人依公務人員退休法之規定給付退休金，經被上訴人以八十九年十一月二十九日八九唐人字第六一三九號函復依「中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點」（下稱採計要點）及公務人員退休法施行細則第十三條規定，不再予以併計。上訴人不服，向經濟部提起訴願，案經該部改依復審程序辦理，作成九十年五月三十一日經（九○）復審字第九○○四七六○二二○號復審駁回之決定，上訴人猶不服，提起再復審，仍遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人援引之臺灣省政府所屬唐榮鐵工廠股份有限公司專案精簡人員處理要點，亦係行政規則，其就有關資遣費及退休事項，自應以法律或法規命令定之，公務人員請領退休金及資遣費之權利，應有法律之授權，始能限制。上訴人任職政府機關及公營事業機構，其退休或資遣，自應依公務員退休法及同法施行細則相關規定，銓敍部八九退二字第一九三五八四三號之函示意旨，忽略了考試院第七屆第一五八次會議決議係以法律不溯及既往及既得權保障之法理，僅就系爭採計要點廢止前已任公務人員者，於退休撫卹時，仍得併計專職人員年資所為之決議，強行將該決議擴張解釋至系爭採計要點內容之「相互採計原則」，遽認該私法規範之年資應與公法規範之年資得合併計算，銓敍部之函示意旨明顯與公務人員退休法及同法施行細則相違背。是以，銓敍部依其職權所發布之解釋性行政規則，違背前揭施行細則規定，與憲法第二十三條法律保留原則顯相牴觸，被上訴人適用法律不溯及既往及既得權保障原則，執上開銓敍部所為適法性及正當性均有所欠缺之解釋，否准上訴人之請求，均難謂有理由。上訴人於八十三年八月間自民眾服務社申請退休時，該民眾服務社係依據該中國國民黨所訂之「中國國民黨黨務幹部管理辦法」辦理上訴人之退休事宜，該黨並將上訴人自五十四年八月一日起任職前司法行政部調查局至七十三年四月二十日任職高雄市政府研究發展考核委員會止，計十八年九個月之公務年資與上訴人在該人民團體任期之年資併計，一次給予退休金，上訴人係以該人民團體黨員幹部之身分而依照該黨務幹部管理辦法第六十九條第二項第一款規定受領退休給付，至於退休給付之適法性並未究明，該黨務幹部管理辦法第六十九條第二項第一款係依據已廢止之採計要點而訂立，而中國國民黨內部相關退休規定，並無任何有關依該黨務幹部管理辦法第六十九條第二項第一款請領退休金之專職人員退休後轉任公務人員於政府機關辦理退休、退職、或資遣時，其前所任公職即不再併計年資之內部規定，足認上訴人當時所任職之該人民團體所屬民眾服務社，以合併任職該人民團體前之公務人員年資之計算方法併計上訴人之退休金，純係該人民團體以其內部規定之退休金給付規定為其計算標準，上訴人於該人民團體退休時並不知系爭採計要點如何計算之標準以及其適法性。民眾服務社與上訴人之私法關係本於私法自治、契約自由原則所辦理之退休給付，豈可免除被上訴人其依公務人員退休法第一條、第二條及公務人員退休法施行細則第十三條第一項反面解釋之公法上給付義務？上訴人於該人民團體辦理退休時，該人民團體並未規定上訴人於退休後再任職公職時，不得依法律規定請領資遣費，上訴人依據法律規定而為本件請求，難謂與誠信原則有若何之違背。況上訴人於民眾服務社辦理退休時，其退休基數之計算與基數之金額，與公務人員退休之計算基準並不相同，且其條件較依公務人員退休法差，上訴人雖曾於民眾服務社辦理退休並經其同意併計前任公職年資，此為人民團體與上訴人間之私法約定，民眾服務社基於私法上契約約定內容所為給付，無關於公法上之權利義務關係，國家行政機關依法對人民所應負公法上之義務，並不因第三人所為之給付而消滅，況該筆合計公職年資部份退休金之支付亦係由民眾服務社獨立支付，上訴人依私法關係辦理退休，受領私法上之退休給付，依我國現制並無人民團體辦理退休給付時有「代」政府機關預付資遣費之規定，而該黨核發給付上訴人退休金時，又未記載其係「代」政府機關或公營事業機構給付上訴人日後再任職公務時之資遣費，則被上訴人遽為主張民眾服務社併計上訴人公務人員之任職年資時，即同時有「代」政府機關核給退休金，被上訴人之主張欠缺法律上之依據。查本件上訴人獲准依專案精簡人員處理要點規定辦理資遣，依其第三條之給與標準規定，凡適用本精簡要點之人員而屬公務員兼具勞工身分者，須依照「省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」規定辦理年資採計，準此，關於上訴人資遣年資之採計，應依上開辦法第六條、第一條第二項規定意旨辦理，並應將其前任職於其他公務機關之年資一併計入，則被上訴人應給付上訴人資遣費總金額計新台幣五、二六九、九八九元，扣除被上訴人已核發部分，尚應給付上訴人三、三五一、○二六元及自八十八年十月一日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。復查上訴人曾於九十年六月六日與被上訴人及其主管機關經濟部國營委員會於立法院所召開之協調會議中達成共識，而上訴人亦業於九十年六月十六日將於國民黨所領取公職年資部分之退休金計新台幣一、八一一、三二○元，退還予中國國民黨，中國國民黨雖未收受，惟再復審、復審決定機關與被上訴人駁回上訴人請求之處分既然違法，被上訴人自無拒絕給付上訴人資遣費差額之理，綜上，爰請撤銷一再復審決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：採計要點係考試院以六十年十二月七日（六十）考臺秘二字第二五○二號令核定及六十七年七月三日准予修正，上訴人於八十三年八月在台灣省民眾服務社辦理退休，退休年資計二十九年一個月，乃已將其自五十四年任職司法行政部調查局至七十三年四月二十三日任職高雄市政府研究發展考核委員會計十八年九個月二十日之公務年資，業經臺灣省民眾服務社依採計要點中相互採計規定予以併計核給退休金在案，此為上訴人所不否認。況上訴人之權利是否遭受剝奪或限制應綜合加以觀察衡量，若無採計要點之規定，上訴人在臺灣省民眾服務社辦理退休時即不能併計前任公職之十八年九個月二十日之公職年資，則上訴人既接受採計要點之規定，則應認上訴人自應受其相關規定之拘束，上訴人一方面依「採計要點」在臺灣省民眾服務社併計公務年資辦理退休，如今指稱「採計要點」違反法律保留原則，自難採取，該採計要點對上訴人而言為「利益」之規定，因此並非對公務員之權利予以剝奪或限制，又何來違反法律保留原則及誠信原則可言。次查，依採計要點三及同要點七之規定，上訴人於被上訴人公司辦理優惠資遣時，前任職之公職年資自不得再併計公務人員退休年資核給資遣費。上訴人主張該要點乃屬行政規則，非法律授權制定，自不得規範人民之權利義務事項云云，然上訴人不能割裂主張，既接受採計要點規定而受利益於前，卻推翻其效力於後，其主張自難採取。再查，民眾服務社係依據採計要點將上訴人原任職公務年資加以併計核給上訴人退休金，該採計要點並非民眾服務社單方面承認採計原任公務年資，乃為相互採計之規定，因此民眾服務社在上訴人退休時，併計其原任職公職之年資核給退休金，並非單純之私法上契約關係之給予，已有公法上契約關係之存在，且民眾服務社在採計原任職公務年資核給退休金時，至少應認已「代」政府給付退休金，因此上訴人所論述其取得民眾服務社之退休金，純粹是民眾服務社「單獨」支付，即無公務人員退休法施細則第十三條第一項之適用云云，即顯屬無據，法理甚明。況採計要點經考試院第七屆第一五三次院會決議廢止，然而並無溯及效力，上訴人在八十三年八月於臺灣省民眾服務社辦理退休時，也才得依該有利之規定辦理退休，則自不能主張割裂適用之理。至上訴人另主張業於九十年六月十六日將於國民黨所領取公職年資部分之退休金計一、
八一一、三二○元退還予中國國民黨，然亦自承中國國民黨並未收受，姑不論上訴人已自承中國國民黨並未收受其所退還之款項，自無何法律效果可言，何況上訴人在八十三年間於民眾服務社併計前任公職年資辦理退休領取退休金，已生法律上之效果，不因上訴人事後違反誠信之主張，而生任何影響。另關於精簡要點第三點年資採計之規定中有「但已領取退休金或資遣費之年資，不予採計」，此與採計要點及公務員退休法施行細則第十三條規定，均本於同一精神，並未對上訴人之權利有何不利影響等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：「中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點」係考試院以六十年十二月七日（六十）考臺秘二字第二五○二號令核定及六十七年七月三日准予修正，雖於七十六年十二月三日廢止，惟有關公務人員與中華民國民眾服務總社專職人員年資相互採計事宜，曾經考試院第七屆第一八五次會議決議，而上開決議亦經中國國民黨黨務幹部管理辦法第六十九條第二項第一款之規定，此有中華民國民眾服務總社八十九年八月八日八十九秘人字第一七六號函附可稽，並為兩造所不爭，是以關於「七十六年十二月三日以前，由公職轉任黨職而未辦理退休、退職或資遣之年資，均得採計退休、退職年資」由中國國民黨代替國家行使發給公務人員退休之公法上義務之事項，業經由中國國民黨與主管退休給予之主管機關考試院成立行政契約，自有約束中國國民黨及所屬人員之效力，且大部分曾任職公務人員之中國國民黨黨工退休時，若非中國國民黨願履行上開公法上之義務，則其他中國國民黨黨工僅能依該人民團體之服務年資計算退休金，所以該行政契約就絕大部分之曾任職公務人員中國國民黨黨工而言，係屬授益性質，若不影響其他社會政策之施行，應以低密度之法律保留審查，應由中國國民黨與退休主管機關合意即成立，是以中國國民黨併計其曾任職公務人員黨工退休年資之行政契約，應係合法。況在該行政程序法第一百三十九條規定施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文，縱採肯定見解，但所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指有達成合意之往來文件，仍不無疑義，參酌我國行政程序法第一百三十九條立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義實不以單一性文件為必要。本件行政契約事項既經考試院第七屆第一八五次會議決議，上開決議亦經中國國民黨黨務幹部管理辦法列為第六十九條第二項第一款規定，是本件有書面之締結無訛。而前引精簡要點相關規定辦理資遣之規定，係細節性及技術性之規範，並無違公務人員退休法第十三條之規定，原審法院自得予以援用。上訴人既已依中國國民黨之所承諾履行公法上公務人員退休金給與之義務，且依據中國國民黨所訂辦法併計任職公務人員年資計算退休金而退休，其退休之任職年資，於資遣或重行退休時，則被上訴人依上開精簡要點關於資遣之相關規定不予計算資遣前之任職年資，自與公務人員退休法第十三條之規定無違，則被上訴人依上開精簡要點關於資遣之相關規定不予併計已在中國國民黨退時已計之公務人員年資，自無不合。上訴人徒主張上訴人前在中國國民黨之退休，係私法上人民團體依其內部規定所為私法上之給付，與上訴人依據公法上之規定所為本件之請求不同云云，惟其忽略本判決前述，中國國民黨係依公法契約，履行國家給付上訴人任職公務人員年資部分之給付義務，則上開上訴人已採計之公務人員年資，於上訴人再為資遣時，自不應併予採計。至於本件所應適用之法律關係為公法契約，及前引精簡要點，採計要點僅係公法契約內中國國民黨承諾引用作為履行公法義務之內容，並非本件所適用之法規，是以上訴人主張採計要點違反法律保留原則云云，自無審究之必要，是本件上訴人前於中國國民黨退休時，已併計之任職公務人員年資，有公法契約之法律依據。次按，上訴人確於八十三年八月在臺灣省民眾服務社辦理退休，退休年資計二十九年一個月（自五十四年八月一日至八十三年八月三十一日），退休金基數六十個，每一基數金額四五、二八三元，合計支領一次退休金二、七一六、九八○元整，是上訴人自五十四年任職司法行政部調查局至七十三年四月二十日任職高雄市政府研究發展考核委員會，計十八年九個月二十日之公務年資，業經臺灣省民眾服務社依上開相互採計規定予以併計核給退休金在案，此經銓敍部八十九年九月八日八九退二字第一九三五八四三號書函及所引中國國民黨民眾服務總社於八十九年八月八日以八十九秘人字第一七六號函可稽，亦為上訴人所不爭之事實。上訴人既於七十三年四月轉任中國國民黨屏東縣委員會，而於八十三年八月辦理退休，業已將其先前計十八年九個月二十日之公務年資併計，領受一次退休金在案。上訴人於領受一次退休金時，已明知該社已併計其自五十四年任職司法行政部調查局至七十三年四月二十日任職高雄市政府研究發展考核委員會之十八年九個月二十日公務年資，並由中國國民黨支付退休金之情事，上訴人當時並無異議，卻在中國國民黨退休並領得退休金再任職公營事業，於該公營事業任內遭資遣時，卻重新主張前述公務年資得以分割及併計為資遣年資，殊有違誠信原則，是以上訴人主張分割而擇優適用，退還原較低基數計算之退休金，並改發較高基數計算之資遣費，殊不足採。從而，被上訴人否准採計已在中國國民黨退休所計之公務人員年資，並無不合，一再復審決定予以維持，亦無不當，因而將一再復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張中國國民黨自行採用考試院訂定採計要點此行政命令而訂定黨務幹部管理辦法第六十九條第二項第一款之規定，並未與考試院就公法上之權利義務關係而為合致之意思表示，原判決未具體敍明何以認定中國國民黨與考試院間成立公法上權利義務關係為合致意思表示之依據，已難謂無判決不備理由之違法，況上訴人迄未與考試院訂有何種類之行政契約，而行政程序法第一百三十五條規定之行政契約，係以公法上之法律關係為其內容，而上訴人與中國國民黨民眾服務社間之權利義務關係則為私法上之契約，中國國民黨民眾服務社於八十三年八月間發給上訴人之退休金，並無國庫之支出，全部金額乃該人民團體之支出，與公法上權利義務無涉，此亦為兩造所不爭執而為原判決確定之事實，原判決竟稱中國國民黨民眾服務社「代」政府機關給付上訴人退休金，惟原判決亦未敍明其認定之依據，顯然判決理由失據有判決不備理由之違法，且原判決以中國國民黨在其黨務幹部管理辦去第六十九條第二項第一款採用考試院六十年台祕二字第二五○二號函令內容，即認中國國民黨與考試院間已訂有書面契約，尤有判決適用法規不當之違法。又行政程序法第八條規定乃指政府機關為行政行為時應遵守之法則；而民法第一百四十八條第二項規定之誠信原則乃規範私法行為之原則，不可混為一談。原判決既認定上訴人所為請求為公法上權利之主張，又認上訴人之請求有悖民法誠信原則，其適用法規已有公私不分之違誤，況上訴人在原審一再陳明，不知中國國民黨民眾服務社於八十三年八月間發給上訴人退休金時之依據，原判決於理由內未敍明不予採納上訴人抗辯之理由，遽為認定上訴人「明知」於中國國民黨退休時以採計要點而為合併計算發給，亦有判決不備理由之違法。被上訴人依據採計要點所為限制、剝奪上訴人之併計前任公職年資請求之處分，欠缺法律上之依據，顯已違反公務人員保障法第七條第二項規定與中央法規標準法第五條第一款及第二款、第六條與第十一條所揭櫫之法律保留原則，原判決豈能謂其僅屬細節性及技術性之規定？原判決未審酌採計要點所規範內容是否涉及上訴人請領退休金權利之限制，已違反法律保留原則，徒以考試院與中國國民黨間有成立行政契約為由駁回上訴人之訴，顯有判決不適用法規之違法，爰請廢棄原判決，並撤銷一再復審決定及原處分等語。然查「依本法退休者，如再任公務員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」、「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員者其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」公務人員退休法第十三條、公務人員退休法施行細則第十三條第一項分別定有明文。另有關公務人員與中華民國民眾服務總社專職人員年資相互採計事宜，曾經考試院第七屆第一八五次會議決議略以「該採計要點廢止前已任公務人員者，依法令不溯及既往之原則及基於保障既得權益之觀點，於退休、撫卹時，仍得併計專職人員年資；但於採計要點廢止後始轉任公務人員者，即不得併計專職人員年資。」依據上開規定，公務人員如具有未曾領取退休金之中華民國民眾服務總社專職人員年資，且於七十六年十二月三日採計要點廢止前已轉任公務人員者，其於依公務人員退休法辦理退休時，該項年資仍均得併計為退休年資。而上開決議亦經中國國民黨黨務幹部管理辦法第六十九條第二項第一款之規定「七十六年十二月三日以前，由公職轉任黨職而未辦理退休、退職或資遣之年資，並經查證屬實者，均得採計退休、退職年資。」則關於「七十六年十二月三日以前，由公職轉任黨職而未辦理退休、退職或資遣之年資，均得採計退休、退職年資，」由中國國民黨代替國家行使發給公務人員退休之公法上義務之事項，業由中國國民黨與主管退休給予之機關即公法人考試院成立行政契約在案。從而，本件上訴人申請優惠資遣，被上訴人依精簡要點規定，採計上訴人軍中服役年資一年，及在該公司服務年資三年二個月七日，合計四年二個月七日，發給資遣費一、九一八、九六三元，至其前任其他機關公職年資部分，因曾經結算發給退休金在案，被上訴人依採計要點及公務人員退休法施行細則第十三條規定，不再予以併計。揆諸前開規定，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查民眾服務社係依據採計要點將上訴人原任職公務年資加以併計核給上訴人退休金，該採計要點並非民眾服務社單方面承認採計原任公務年資，乃為相互採計之規定，因此民眾服務社在上訴人退休時，併計其原任職公職之年資核給退休金，並非單純之私法上契約關係之給予，已有公法上契約關係之存在。且原判決於理由內敍明在行政程序法施行前有關行政契約締結是否應以書面為之，法無明文，且原判決參酌司法院釋字第三四八號解釋及我國行政程序法第一百三十九條立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，已就法條中「書面」意義詳加闡述，進而認定本件行政契約事項既經考試院第七屆第一八五次會議決議，而上開決議亦經中國國民黨黨務幹部管理辦法列為第六十九條第二項第一款規定，因而認定本件行政契約確有書面之締結無訛，並無違背行政程序法第一百三十九條規定之違法。末查原判決已就本件爭點即上訴人主張原處分所依據之採計要點顯然違反法律保留原則：上訴人資遣年資之採計，應依省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法第六條、第一條第二項規定意旨辦理，並應將其前任職於其他公務機關之年資一併計入，其請求並無悖誠信原則各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時公務人員退休法、同法施行細則、精簡要點及採計要點等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十三 年 七 月 一 日