最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第八二四號
上 訴 人 牛頓出版股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 行政院新聞局代 表 人 林佳龍右當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國九十二年二月二十七日臺北高等行政法院九十年度訴字第六八九六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人主張：上訴人代理發行之「中國國家地理」雜誌，於民國（下同）九十年八月下旬發行創刊第四期（西元二○○一年九月號），計十三篇文章，遭被上訴人認定其封面圖片、大部分文章之文字內容、圖像與段落、標點符號及作者名稱，與大陸地區簡體字版之中國國家地理雜誌西元二○○一年七月號封面圖片及刊載之文章內容相同，乃全文刊載，僅將簡體字版改為正體字版，以該雜誌創刊第四期屬大陸地區出版品，未經主管機關許可，在臺灣地區發行，違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下稱兩岸條例）第三十七條規定。惟查兩岸條例第三十七條第一項之規定對人民之言論及資訊來源進行事先之檢查，對人民之言論自由、人民知的權利構成過度之侵害，且該規定大陸地區出版品應先經主管機關許可始得開放，乃就限制人民之重大事項概括授權主管機關自行決定是否應予許可，就授權之目的、授權之內容、授權之範圍未具體明確，顯有悖於授權明確性及法律保留原則之要求，故違反憲法第二十三條、第十一條至為明確。復查「大陸地區出版品電影片錄影節目廣播電視節目進入臺灣地區或在臺灣地區發行銷售製作播映展覽觀摩許可辦法」（下稱「許可辦法」）因兩岸條例第三十七條第一項對主管機關授權過廣所為限制應屬無效，且依被上訴人機關主張許可辦法就雜誌類不在開放之列，則被上訴人刻意漏未規定雜誌類之開放，並據以為取締之依據，違反比例原則暨兩岸條例第三十七條第一項之法規目的，所為行政處分仍屬違法。另按被上訴人發布之許可辦法第二條第五項及行政院財政部及經濟部會銜發布之「進口出版品電影片錄影節目及廣播電視節目原產地認定基準」（下稱「原產地認定基準」）第一項第一款規定，是出版品之發行事業、人民、法人、團體或其他機構所屬地區為大陸地區，或合作發行之人民、法人、團體或其他機構投資額最大者所屬地區為大陸地區，始應有前揭兩岸條例第三十七條第一項規定之適用。上訴人發行雜誌之內容與大陸出版之中國國家地理雜誌並非相同，僅部分取材自上開雜誌且版面重新編排，經銷通路不同，資金來源不同，自不得以系爭雜誌部分資訊來源來自大陸地區，將本件雜誌解釋為大陸地區雜誌而擴張兩岸條例第三十七條第一項之限制範圍。且被上訴人發布之許可辦法第七條規範對象不及雜誌云云，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
二、被上訴人則以：查我國鑑於海峽兩岸關係特殊，基於事實之需要，就大陸地區之出版品來臺發行銷售、展覽觀摩等事宜特別訂有「許可辦法」，然大陸地區之出版品來臺事宜自當優先適用該法，不得與其他獲許可進口之他國出版品混為一談。被上訴人認為，就「許可辦法」第二條第五款規定「大陸地區出版品，準用進口貨品原產地認定標準認定之」，其旨意為進口貨品原產地之認定，係以「原產地」為認定標準。又該雜誌業依「原產地認定基準」審查認定為大陸地區出版品，則無取材臺灣資料所佔版面頁數比例或重新改編等非關鍵性問題。是以，該雜誌雖由我國公司出版、發行，惟其「原產地」來自大陸地區，自屬大陸地區出版品。復查許可辦法條文之訂定，係採「正面表列」原則為之，依該辦法第七條對照同法第二條之規定，意即大陸地區出版發行之新聞紙（報紙、通訊稿）、雜誌尚未開放在臺灣地區發行等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按許可辦法第二條第一款規定：「本辦法用詞定義如左：一、出版品：包括新聞紙（報紙、通訊稿）、雜誌、圖書及有聲出版品。」足見「雜誌」屬於出版品之一種，大陸地區出版之雜誌亦受兩岸條例第三十七條第一項「大陸地區出版品，非經主管機關許可，不得在臺灣地區發行」規定之限制。然而許可辦法第五條、第六條雖規範在一定條件下許可大陸地區出版品進入臺灣地區，但同辦法第七條僅規定「經許可進入臺灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在臺灣地區發行」，足見經許可進入臺灣地區之大陸地區出版品中，僅開放「圖書、有聲出版品」經合法登記之業者向主管機關申請許可後，得在臺灣地區發行，而新聞紙（報紙、通訊稿）、雜誌則尚未在開放申請許可發行之列。考其原因，應係新聞紙及雜誌乃定期散佈發行，對於國家社會之影響遠大於圖書、有聲出版品之故。由上可知，許可辦法條文之訂定，係採正面表列方式，即明示開放大陸地區出版品中「圖書、有聲出版品」之申請許可發行，而排除其餘「新聞紙、雜誌」之開放申請許可發行，上訴人主張依「明示其一，排除其他」之法理，可以推認大陸地區出版雜誌之發行並無須經主管機關事先許可之限制云云，顯係誤解，應不可採。查「許可辦法」就大陸地區之圖書、有聲出版品開放申請許可發行，而對雜誌未為開放申請許可發行，係被上訴人依據兩岸條例三十七條第二項之授權，考量當前兩岸情勢，平衡保障出版自由及臺灣地區之安全所制訂，尚難認有違比例原則，亦無違兩岸條例第三十七條第一項之立法目的，自屬合法之法規命令。又行政機關對於合法之法規範有法規執行義務，亦即對觸犯法規構成要件之行為，有義務施予一定之法律效果，此為行政合法原則或無條件執行原則，乃平等權對行政之拘束之最基本原則。被上訴人依據合法之「許可辦法」，以上訴人之行為觸犯法規構成要件，本件又無兩種以上之法規得選擇適用，依據兩岸條例第八十八條規定為處分，自為合法，且因上訴人甫因發行「中國國家地理」雜誌創刊號（西元二○○一年六月號），經被上訴人認定屬大陸地區出版品，未經主管機關許可，在臺灣地區發行，依兩岸條例第八十八條規定，以九十年六月廿二日（九○）正版二字第○八五一四號處分書，處以四萬元罰鍰，並沒入發行之雜誌在案，上訴人於二個月後再犯本案，被上訴人處以罰鍰十五萬元（尚未達法定罰鍰最高額二十萬元），並沒入發行之雜誌（羈束處分），並無裁量逾越權限或濫用權力之情事。上訴人主張本件原處分違反比例原則及有裁量濫用云云，容有誤會。第查許可辦法第二條第五款規定「大陸地區出版品、電影片、錄影節目、廣播電視節目：指依本條例施行細則第三十三條規定，準用進口貨品原產地認定標準認定者」，又「出版品：依發行事業、人民、法人、團體或其他機構之所屬國或地區認定之」，復為依據「進口貨品原產地認定標準」第四條公告之「進口出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目原產地認定基準」一之㈠前段所規定。顧名思義，「進口貨品原產地認定標準」係認定進口貨品原產地之標準，自以「進口貨品」為適用對象。故認定上訴人代理發行之正體字版「中國國家地理」雜誌第四期之資料來源，即經許可進入臺灣地區之簡體字版「中國國家地理」雜誌西元二○○一年七月號原件是否為大陸地區出版品，應依上開原產地認定標準認定之。至於由在台設立登記之公司發行出版之出版品，並非進口貨品，自不生「進口貨品原產地認定標準」適用問題。上訴人主張在台發行正體字版之系爭雜誌為我國公司出版，並由我國公司發行，亦應適用上開原產地認定標準，則並非大陸出版品云云，顯係不瞭解上開原產地認定標準僅能用以認定系爭雜誌之資料來源（簡體字版原件）之原產地，對於在台發行之系爭雜誌並非上開原產地認定標準所適用之標的所致，其將系爭雜誌之資料來源與系爭雜誌混為一談，殊不足採。玆查作為系爭雜誌資料來源之簡體字版「中國國家地理」雜誌，其出版單位為大陸地區之「中國國家地理雜誌社」，主辦機構為大陸地區之「中國科學院地理科學與資源研究所」、「中國地理學會」，此有該雜誌西元二○○一年七月號內第五頁（版權頁）之簡介資料可稽，準用上開「進口貨品原產地認定標準」之相關規定，該簡體字版「中國國家地理」雜誌原件之原產地為大陸地區，係大陸地區出版品無訛，並為兩造所不爭。至於系爭雜誌內計有十三篇文章，除其中一篇文章轉載自天下文化出版公司出版之「跨世紀探險輯∣接近天堂」乙書內「神聖之生，殘暴之死」一文外，其餘兩篇文章分別轉載自簡體字版「中國國家地理」雜誌西元二○○○年七月號、九月號，十篇文章取材自該雜誌西元二○○一年七月號，其文章內容幾無相異，只是將簡體字改為正體字，將「我國」改為「中國」而已，可見系爭雜誌之形式外觀雖由臺灣地區公司所出版及發行，但其實質內容卻大部分與大陸地區出版品之內容同一。訴願決定及被上訴人作成原處分之理由，認系爭雜誌確屬大陸地區出版品，其真義應係指系爭雜誌之內容確屬大陸地區出版品而言。又按著作權法第三條第一項第十二款規定：「發行︰指權利人散布能滿足公眾合理需要之重製物。」參以前揭許可辦法第九條規定「經許可在臺灣地區發行之大陸地區圖書、有聲出版品，應改用正體字發行」，可見將中文簡體字改為繁體字後加以重製出版及散布，仍應認為屬於原中文簡體字版之發行。且出版品之權利標的重在抽象的智慧財產權，而不是在其物的形體，故將出版品之中文簡體字改為繁體字印製發行，其實質內容未變，並未使原出版品內容產生「實質轉型」，參照「進口貨品原產地認定標準」第二條第二款之規定，繁體字出版品所刊載內容之原產地仍與原簡體字版相同。經查本件上訴人之負責人甲○○於上訴人發行「中國國家地理」雜誌創刊號（西元二○○一年六月號）被舉發後，九十年六月十三日至被上訴人陳述意見時稱：「內容均以全新編排，由第三期起逐漸加入編排本地資料之比例」、「本雜誌為向大陸買版權，在臺灣地區發行之出版品」等語，此有本院九十年度訴字第六四三五號判決附卷可稽，復查系爭雜誌第四期（西元二○○一年九月號）封面下方載明「中國科學院地理科學與資源研究所、中國地理學會合作」、「牛頓出版公司（按即上訴人）代理發行」，其內第三頁（版權頁）記載簡體中文版出版單位為大陸地區之「中國國家地理雜誌社」，且上訴人於國內報紙媒體刊登全版廣告，自承「中國國家地理」雜誌有一群強大的編輯隊伍來自「中國科學院地理科學與資源研究所、中國地理學會」，為上訴人所不爭執。又簡體字版「中國國家地理」雜誌西元二○○一年七月號第二頁登載啟事「二○○一年六月一日，中國國家地理雜誌中文繁體版在臺灣開始發行，被授權發行本刊的是臺灣牛頓出版股份公司」。足見上訴人已自大陸地區之「中國國家地理雜誌社」取得授權，在臺灣地區發行繁體字版之「中國國家地理」雜誌。而上訴人代理發行之「中國國家地理」雜誌繁體字版（即系爭雜誌），於九十年八月下旬發行第四期時，經被上訴人派員走訪各大書局，證實已公開販售。復查系爭雜誌第四期，計十三篇文章，其封面圖片、其中十篇文章之文字內容、圖像與段落、標點符號及作者名稱，與大陸地區簡體字版之中國國家地理雜誌西元二○○一年七月號封面圖片及刊載之文章內容相同，乃全文刊載，僅將簡體字改為繁體字，將「我國」改為「中國」而已，此比對卷附之上開雜誌簡體字版與在台發行之繁體字版自明，足見大陸地區出版之簡體字版「中國國家地理」雜誌西元二○○一年七月號，已由上訴人改用繁體字在臺灣地區發行，依前揭說明，仍應認為屬於原中文簡體字版之發行。至於該雜誌簡體字版與在台發行之繁體字版內之文章、圖片排列次序雖有少許不同，但就系爭雜誌第四期所轉載之大陸地區出版「中國國家地理」雜誌內各篇文章而言，其實質內容完全相同，自無解於其原產地之認定，上訴人主張在台發行之繁體字版內容與大陸地區出版之中國國家地理雜誌並不相同，僅取材自上開雜誌且版面重新編排，並非同一雜誌云云，並不可採。從而被上訴人認上訴人有將大陸地區雜誌，未經主管機關許可，在臺灣地區發行之事實，乃處以罰鍰十五萬元，並沒入發行之雜誌，認事用法自無不合。因將原處分及訴願決定均與維持，駁回上訴人之訴。核無違誤。
四、按「大陸地區出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區，或在臺灣地區發行、製作或播映。前項許可辦法，由行政院新聞局擬訂，報請行政院核定後發布之」。兩岸條例第三十七條定有明文。又被上訴人依此法律授權所訂之許可辦法第七條規定，經許可進入臺灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在臺灣地區發行。」此等事前許可制，係鑑於海峽兩岸關係特殊，基於確保臺灣地區安全與民眾福祉之考量，就大陸地區意識型態得以影響臺灣地區人民知識思想之行為或事項，透過事前審查予以適度控管，就目前政經現實條件而言，應屬必要之限制；而兩岸條例第三十七條第二項規定，授權主管機關制定許可辦法，係使主管機關得依時空背景之不同，旴衡國家政經情勢，再決定是否許可，以保留管制之彈性，係就憲法保障之言論及出版自由所為適當之限制，自屬維護社會秩序及增進公共利益所必要，合乎憲法第二十三條規定之比例原則。又該許可辦法係為執行母法之細節性及技術性規定，亦符合母法即兩岸條例第三十七條第一項規定之精神，並未逾越母法之限度。查上訴人代理發行之「中國國家地理」雜誌，於九十年八月下旬發行創刊第四期，因其封面圖片，大部分文章之文字內容、圖像與段落、標點符號及作者名稱，與大陸地區簡體字版之中國國家地理雜誌西元二○○一年七月號內容相同，僅將簡體字版改為繁體字版，被上訴人認其確屬大陸地區出版品，又因未經主管機關許可，在臺灣地區發行，違反兩岸條例第三十七條之規定，而依同條例第八十八條規定，處罰鍰十五萬元，自屬合法，訴願決定，予以維持，亦無不合。原審維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴，經核原判決之認事用法，並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決不當，求予廢棄，非有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 林 茂 權法 官 劉 鑫 楨法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十三 年 七 月 二 日