最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第八二五號
上 訴 人 臺北市政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 中友環保事業股份有限公司代 表 人 乙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十二年四月八日臺北高等行政法院九十一年度訴字第四九四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人主張：被上訴人為第一類乙級廢棄棄物清除機構，上訴人所屬環境保護局於民國（下同）九十年二月十六日十六時四十二分派員執行代清除業之稽查，全程跟監被上訴人所有車輛至台北市衛生掩埋場，發現被上訴人載運全國各地S-26品牌之奶粉不良品，集中於美商惠氏藥廠（亞洲）股份有限公司台灣分公司（以下簡稱惠氏公司）中壢市○○路倉庫，由被上訴人所有車輛（車號000000）載運至老泉街附近空地，再由被上訴人之另部車輛（車號000000）轉運至山豬窟掩埋場，且惠氏公司派員自中壢倉庫、老泉街至山豬窟均全程押送。經稽查人員抽驗該奶粉外包裝，計有高雄縣鳥松鄉、澎湖縣大昌鄉台中市北屯區、台南縣永康鄉等地址，研判為外縣市之垃圾。另上訴人於台大環保工程股份有限公司（以下稱台大環保公司）因違規載運味全股份有限公司過期牛奶致污染河川乙案之採證錄影帶中，亦發現被上訴人接受原台大環保公司所有車輛（車號000000，現已標示為被上訴人所有之車輛）載運中壢工業區垃圾至台北市○○街，再接駁至被上訴人車輛（車號000000）載運之違規情事。上訴人認定被上訴人違規營運、填具不實之遞送聯單申報、涉嫌協助已遭廢證之台大環保公司擅設轉運站轉運廢棄物至台北市所轄掩埋場，違規情節重大，乃以九十年六月十九日府環三字第九○○五六八七○○○號函，依行為時（以下同）「公民營廢棄物清理機構管理輔導辦法（以下簡稱為「管理輔導辦法」）」第三十條裁處自九十年六月二十八日起廢止被上訴人第一類乙級清除許可證，五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於五年不得重新申請為清除處理機構負責人。按廢棄物清理法乃一切有關於廢棄物清理等事物之辦法，其第十三條第五項及二十一條雖有授權中央主管機關就「處理機構之許可、廢止及應遵循事項」制定性質上為行政命令之管理輔導辦法，惟授權範圍並未及於處罰性質之「撤證」，況前揭經授權制定之「處理機構之許可、廢止．．．．」乃指行政程序性質之「許可廢止．．．．」而非關處罰性質之「撤證」。故管理輔導辦法第三十條，逾越法律授權範圍而違反「法律保留原則」。查美商惠氏公司，係設址於臺北市，而該公司所有過期奶粉報廢品，於銷售商退回後，均集中暫存於該公司在中壢市之倉儲，累積至一定數量，再由該公司統一辦理銷毀處理。故原處分所指被上訴人車輛越區營運，確非實情。況所謂「越區」云云，現行已於九十年十月廿四日修正公布之「廢棄物清理法」及其子法管理輔導辦法亦均無此相關規定，顯見亦無「違法性」可言。又車號000000車輛，有駕駛莊寶樹九十年二月十六日工作記錄表影本及惠氏公司指派之押車人員徐金山填具之台北市一般廢棄物及一般事業廢棄物清除處理遞送聯單可按，填單明確屬實，並無原處分所指「填單不實」之情形云云，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
二、上訴人則以：上訴人依中央環保機關所訂法律及其法規命令執行，未廢止前均是有效法律，本案廢證執行係依據中央環保主管機關行政院環境保護署所訂之有效法律執行，上訴人依中央環保主管機關所訂管理輔導辦法撤銷，認事用法並無違誤。復按行政機關基於授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令究竟是否已超過法律授權，不應拘泥於法條所用文字，而應就該法本身之目的，及其整體規定關聯意義為綜合判斷。查被上訴人雖無直接越區營運，其間接透過無清除許可之台大環保公司轉運廢棄物亦違反其廢棄物清除許可事項。故被上訴人載運外縣市垃圾逾越清除許可證核准範圍，且遞送聯單填寫虛偽不實，違反廢棄物清理法及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定，違規情節重大，且其營業範圍與清運方式已與原申請事項不符，上訴人依管理輔導辦法第三十條第一項第三款、第四款、第六款之規定廢止其清除許可證並無不妥，自亦未違反行政法上之比例原則等語，資為答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：查管理輔導辦法第三十條第一、二規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：三、申請許可文件或申報文件有虛偽不實者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。五、．．．。六、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。清除、處理機構經撤銷許可證或撤銷核備文件者，於五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可；其負責人於五年內不得重行申請為清除、處理機構之負責人。」主管機關在人民有該條第一項各款情形之一時，得作成撤銷許可証，並且限制五年內不得再申請許可之裁罰性行政處分，係對於人民營業權利之剝奪及限制，本應以法律定之，縱經法律授權行政機關以命令定之，亦應符合授權明確性之原則，始無違憲法第二十三條法律保留之意旨。訂定上開管理輔導辦法之授權依據，係廢棄物清理法第二十一條，該規定內容為：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央管理機關定之。」概括授權訂定關於公、民營廢棄物清除處理機構之輔導辦法，此依法律整體解釋，雖可推知立法者有意授權主管機關，就公、民營廢棄物清除處理機構及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，而對公、民營廢棄物清除處理機構所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰構成要件與法律效果，應由法律定之，法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定。然該條規定並未具體明確授權可訂定作成裁罰性行政處分之規定，乃管理輔導辦法第三十條卻為裁罰性行政處分之構成要件及法律效果規定，此已逾廢棄物清理法第二十一條之授權範圍，有違憲法第二十三條法律保留原則之意旨（司法院釋字第三九四號解釋參照）。再廢棄物清理法中，最重之行政處罰亦不過為該法第二十五條之「命其停工或停業」，而同法第廿八條更規定：「公民營廢棄物清除處理機構違反中央主管機關依二十一條所定之『公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法』者，處二千元以上五千元以下罰鍰；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰。」母法之行政罰則僅止於五千元以下罰鍰，其經授權之管理輔導辦法竟達於「撤銷許可證」之處罰，明顯逾越母法之上限規範，管理輔導辦法第三十條之訂定，顯已逾越法律之授權。上訴人雖另主張廢棄物清理法第十三條第五項為管理輔導辦法之授權基礎；管理輔導辦法第三十條有關撤銷（廢止）其許可證或核備文件之規定，係因廢棄物清理法第二十條明文核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄物清理法相關規定而有違反管理輔導辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合廢棄物清理法第二十條發給許可之合法情形已屬消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該管理輔導辦法撤銷原許可之事項云云。然管理輔導辦法第一條明文規定：「本辦法依廢棄物清理法（以下稱本法）第二十一條訂定之。」已不能再援引同法第十三條第五項作為其授權依據。何況同法第十三條第五項係規定公營廢棄物清除處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應依同法第二十一條所定管理輔導辦法為之，並非授權主管機關得訂定裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，自不得引為管理輔導辦法第三十條之授權依據。又許可之發給與撤銷（廢止）分屬兩回事，如無法律或在法律授權範圍內之行政命令規定撤銷（廢止）要件及法律效果為依據，亦不能以賦與許可之法規，作為撤銷（廢止）之依據。被上訴人之主張，並不可採。從而，管理輔導辦法第三十條逾越廢棄物清理法第二十一條之授權範圍，自屬無效，不得予以適用（最高行政法院九十年判字第二○三○號判決參照）。原處分依據管理輔導辦法第三十條第一項及第二項規定，裁處自九十年六月二十八日起廢止被上訴人第一類乙級清除許可證，五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於五年不得重新申請為清除處理機構負責人，即於法無據，訴願決定未予糾正，亦有未洽。被上訴人訴請撤銷，為有理由，爰併予撤銷。
四、本院按：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」行為時廢棄物清理法第二十一條定有明文。中央主管機關依此授權，訂定行為時管理輔導辦法，其第三十條第一、二項規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：三、申請許可文件或申報文件有虛偽不實者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。五、．．．。六、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。清除、處理機構經撤銷許可證或撤銷核備文件者，於五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可；其負責人於五年內不得重行申請為清除、處理機構之負責人。」此項清除許可證之撤銷（應為廢止）之處分，已對於人民營業權利加以限制，乃人民違反行政法上義務之行為裁罰性之行政處分，依司法院釋字第四○二號解釋所揭示「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令。」之意旨，廢棄物清理法就此之授權應具體明確始可。惟觀之行為時廢棄物清理法第三十條規定，就清除許可證撤銷（或廢止）事項之授權目的、範圍及內容，有欠明確，已難謂無違於憲法第二十三條所揭示之法律保留原則。亦難認此規定合乎廢棄物清理法之立法目的，從而本院就管理輔導辦法第三十條第一項及二項之規定，自得不予適用。原處分自亦難認屬合法，從而原判決就原處分及訴願決定悉予撤銷，核無違誤。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 林 茂 權法 官 劉 鑫 楨法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十三 年 七 月 一 日