最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第八九二號
上 訴 人 乙○○
甲○○丙○○共 同訴訟代理人 陳茂春律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 林錫耀右當事人間因撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十二年一月二十九日臺北高等行政法院九十年度訴字第五一六四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人於六十四年間辦理三重市都市計畫案時，誤將包含上訴人在內如原判決附表所示諸人（下稱上訴人等人）所有上有住宅之土地視為空地，劃為文中四學校用地一部分，並公告實施。嗣於七十七年間擬議徵收該學校用地，供台北縣三重市三和國中使用。經上訴人等人提出異議，被上訴人同意暫緩徵收，卻仍於七十八年五月十日公告徵收，將上訴人等人所有坐落台北縣三重市○○段○○○號等地號土地四十五筆，面積合計○‧一三六四二五公頃，及地上建物台北縣三重市○○街○○○號一樓等五十八戶部分包括在內。上訴人等人再為陳情，被上訴人於七十九年一月間函復已經建請都委會考慮將文中四土地上合法房屋部分變更為住宅區。被上訴人迄今仍未切實實行，亦未拆除上訴人等人之房屋，逾期而未利用，足見其因都市計畫錯誤而誤為徵收，徵收建校計畫已經變更，依土地徵收條例第四十九條第一項第一款規定，應撤銷上訴人等人部分之徵收。又上訴人等人部分之徵收補償係於七十八年十月二日通知發放，距七十八年五月十日公告徵收，已逾發給期限，按司法院釋字五一六號解釋意旨，被上訴人所為徵收公告應屬失效。上訴人依上述情由請求被上訴人撤銷徵收遭拒絕，提起訴願，內政部除為訴願決定駁回外，另函復徵收無失效情事，均於法有違等語。上訴人等人因而選任上訴人起訴，求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應撤銷七十八年五月十日七八北府地四字第一四二六二六號公告徵收關於上訴人等人之土地及地上建物部分，且確認該徵收之公告關於上訴人等人之部分無效之判決。
二、被上訴人則以：上開學校用地係於六十四年發布實施之都市計畫案內所劃設，依都市計畫法規定程序辦理，之後徵收作為學校用地，已完成建校，學生總數三千餘人，校地有限，並非無需上訴人等人部分之土地，無計畫變更而符合土地徵收條例第四十九條所列撤銷徵收之情形。且被上訴人於七十八年五月二十三日通知被徵收之業主，訂七十八年六月二十二日發放補償費。對於逾期未領、拒領之徵收補償費，因議會議決暫緩提存法院，至八十四年間始辦理提存，對徵收核准案之效力，並無影響。本案徵收計畫書中興辦事業計畫進度訂為「配合臺北縣政府新設學校案辦理」，並無確定建校期限，不符土地法第二百十九條規定之收回要件，被上訴人所為並無違失等語，作為抗辯。
三、原審以：（一）關於請求撤銷原徵收處分部分：按土地徵收條例第四十九條規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二‧‧‧。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」第五十條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷」。依照上開規定，人民固然得於需用土地人未申請撤銷徵收時，向直轄市或縣（市）主管機關請求之，惟土地徵收條例以中央主管機關（即內政部）為徵收核准機關，基於法律價值體系之一貫性，直轄市或縣（市）主管機關及其他會同審查之機關如認為符合，仍應由需用土地人向中央主管機關申請撤銷，並以中央主管機關之名義作成撤銷徵收之處分。反之，如直轄市或縣（市）主管機關認為不符合第四十九條之要件而函復申請人，由於直轄市或縣（市）主管機關就撤銷徵收並無終局決定權限，其所為之意思表示純係居於地方主管機關之法律地位，針對人民之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生准否撤銷徵收之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟，申請人應依照土地徵收條例第五十條第三項直接向中央主管機關請求，不服中央主管機關否准之決定時，始循行政爭訟途徑救濟之。職此，被上訴人既非撤銷徵收之主管機關，其函復否准上訴人等人申請撤銷徵收，並非行政處分，上訴人訴請判命被上訴人撤銷關於彼等部分之原徵收處分，與法不合。（二）關於請求確認徵收公告無效部分：上訴人以原徵收處分有失效情由提起確認訴訟，應解為提起確認因徵收處分失效所生徵收法律關係不存在之訴訟。查上訴人等人所有之土地及地上建物係台灣省政府七十七年十月七日府地四字一五八○九七號函核准徵收，並經被上訴人於七十八年五月十日以北府地四字第一四二六二六號公告徵收，公告期間自七十八年五月十一日起至七十八年六月九日止。並以七十八年五月二十三日北府地四字第一五一五四五號函通知被徵收之業主，訂七十八年六月二十二日（在法定期間內）於三重市公所發放補償費。上訴人請求確認徵收失效，應向徵收核准機關為之，因台灣省政府組織精簡後，原核准徵收業務由內政部承受，上訴人應向內政部請求確認。被上訴人不具備當事人適格，上訴人向被上訴人請求，亦於法不合。另查關於請求收回被徵收土地，雖不在上訴人起訴之聲明內，惟上訴人於陳述中提及，併予說明。本件土地公告徵收之時間在八十九年二月二日以前，則其收回權之成立及行使方式，自應適用土地法或其他相關土地法令之規定。因本件土地徵收依都市計畫法之規定為之，都市計畫法第八十三條第一項規定收回權之成立要件，就必須優先於土地法第二百十九條而適用。不過收回權之行使方式以及受理機關，都市計畫法並未為任何規定，應適用土地法第二百十九條之相關規定。上訴人欲請求收回被徵收土地，應先向被上訴人請求收回，並由被上訴人從事形式要件之審查，形式要件合致後，始層報原核准機關從事實體要件之審查。上訴人於本案起訴前，並未向被上訴人請求收回被徵收土地，不符合程序要件。本件適用都市計畫法第八十三條規定，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，其呈經核淮之計畫期限依徵收計劃書所載，為配合台北縣政府新設學校案辦理，並無不依照核准計畫期限使用之情形，上訴人請求收回之構成要件亦不具備。上訴人各項請求，均屬於法無據等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、經核原判決尚無不合，本院更為論斷如下：
（一）查原判決說明本案徵收公告於土地徵收條例施行前，該條例有關撤銷徵收之規定亦有適用，中央主管機關始有撤銷徵收之權限。被上訴人為縣（市）主管機關，受理上訴人申請撤銷徵收案，函復認其不合規定，自非行政處分。
上訴人應再向中央主管機關請求，不服其決定始行爭訟等情，已引據土地徵收條例第四十九條、五十條規定詳為論述，實屬正當。被上訴人就撤銷徵收之處分既無其權限，上訴人猶請求判命其撤銷徵收，即非所許。上訴意旨指原判決上開說明無法律上依據，並不可採。上訴人不服被上訴人函復，依土地徵收條例第五十條第三項規定，應向中央主管機關內政部請求，不生由被上訴人逕行移送內政部審理之問題，尤無由原審移送之餘地。上訴意旨指原審未為移送，程序違法，顯有誤會。
（二）本案土地由台灣省政府於七十七年十月間核准徵收，由被上訴人於七十八年五月間公告，為原判決確定之事實。上訴人主張徵收失效，請求確認，應以徵收處分機關為對象。因台灣省精省，由行政院以八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第五項規定，將臺灣省政府主管核准徵收土地之事項，於法規修正前調整由中央地政機關即內政部主管，即由內政部承受該業務。原判決認上訴人請求確認應以內政部為被告，並非無據。內政部就上訴人主張徵收失效案，亦以九十一年四月二十五日台內地字第○九一○○六○六九六號函復無徵收失效情事，繼以九十一年五月十四日台內訴字第○○四三五九號函告得逕行提起確認訴訟。上訴人猶以被上訴人為被告請求確認，原判決認為不具當事人適格而駁回，亦屬正當。上訴意旨指為違法，亦不可採。上訴人提起確認訴訟之當事人既不適格，應逕以無理由而駁回之。原判決已說明無進一步審酌徵收是否失效之實體上爭論之必要，上訴意旨指為理由不備，亦有誤會。
（三）上訴人在原審起訴之聲明所涉為撤銷徵收及徵收失效之法律關係，被上訴人俱非其法律關係之當事人，上訴人對之為被告而起訴，原判決無從命被上訴人依起訴之聲明而為，上訴人即無從獲勝訴判決。其聲明請求判命撤銷徵收部分為課予義務訴訟，請求確認徵收失效部分為確認訴訟，非撤銷訴訟之誤列被告得予補正，原判決應以起訴被告之當事人適格欠缺，諭知駁回上訴人之起訴，無庸論述上訴人請求之實體上理由。上訴意旨猶執詞原判決未論述上訴人主張被上訴人都市計畫錯誤，遭監察院糾正，遷延十二年未拆除房屋，應撤銷徵收等有關請求之實體上理由，指為有理由不備之違法，並非可採。上訴聲明求為廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 九 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 林 茂 權法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 七 月 九 日