最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第九○二號
上 訴 人 臺北市政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 甲○○被 上訴 人 升皇營造有限公司代 表 人 乙○○右當事人間因勞工安全衞生法事件，上訴人對於中華民國九十二年四月二十二日臺北高等行政法院九十一年度訴字第九五八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決關於撤銷訴願決定、原處分就依違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一至第五款規定而裁罰新臺幣陸萬元部分廢棄。
右廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
右廢棄部分在第一審之訴訟費用及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人承建位於臺北市○○街○○○號之陸軍三五九○部隊新兵第二階段專長訓練班整修工程，嗣將屋頂拆除工作轉包予訴外人楊倉亮（即展茂舊料行，下同），未於事前告知承攬人楊倉亮有關其事業工作環境、危害因素及有關安全衛生規定應採取之措施，經上訴人所屬勞動檢查處於民國八十九年十二月十四日派員實施職業災害檢查發現，認定被上訴人違反勞工安全衛生法第十七條第一項規定，乃依同法第三十四條第二款規定，於九十年三月十五日以府勞檢字第九○○二四五七四○○號處分書處罰鍰新台幣（下同）六萬元。又楊倉亮於八十九年十二月二日上午十一時許，進行屋頂拆除工作，因未依勞工安全衛生法等相關規定設置相當安全防護措施與設備，致發生墜落致死之災害。上訴人所屬勞動檢查處於八十九年十二月十四日實施職業災害檢查後，認定被上訴人係與承攬人楊倉亮分別僱用勞工共同作業，對於承攬人所僱勞工於二公尺以上高度之開口附近從事作業等具有嚴重危害勞工及發生職業災害之虞之屋頂拆除工作場所，未「確實巡視」並「指揮」命令停止該危險作業；亦未採積極具體作為「連繫」及要求承攬人依勞工安全衛生設施規則第二百八十一條之規定，使勞工確實使用安全帶等防墜措施；又對於承攬人從事之屋頂拆除作業，未指導協助承攬人從事勞工安全衛生教育訓練暨未採工作許可等其他防止墜落職業災害之必要措施，導致楊倉亮發生墜落致死之災害，違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一至五款之規定，乃依同法第三十四條第二款規定，於九十年三月十五日以府勞檢字第九○○二四五七四○○號處分書處罰鍰六萬元，兩項裁罰合計十二萬元。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，原審將原處分就依違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一至五款規定而裁罰新台幣陸萬元部分及該部分訴願決定撤銷，上訴人就其敗訴部分不服，乃提起上訴。
二、本件被上訴人於原審起訴主張：被上訴人得標承攬「陸軍三五九○部隊新兵第二階段專長訓練教室整修工程」後，再將屋頂拆除工程承包予楊倉亮，故就屋頂拆除工程部分，被上訴人與楊倉亮乃係承攬人與再承攬人之關係，楊倉亮自屬勞工安全衛生法第十六條所定之雇主，被上訴人僅係本件工程之原事業單位而已。觀之臺灣臺北地方法院檢察署九十年度偵字第一○七六八號起訴書及上訴人所屬勞工局製作之災害檢查報告書（下稱災害報告書）之記載即可證明。此外請參酌楊倉亮之子楊榮祥、妻子倪玲麗及證人徐振貴於被上訴人之負責人乙○○及所屬之工地主任林慶陽因楊倉亮意外死亡而被訴業務過失致人於死之刑事案件中，所為之陳述即可證明。查楊倉亮既係本件屋頂拆除工程之實際承攬人及再承攬人，則依最高法院八十七年度台非字第一○三號判決意旨，關於本件屋頂拆除工程，楊倉亮自屬勞工安全衛生法第十六條所規定之雇主，被上訴人僅係本件工程之原事業單位而已，故上訴人稱被上訴人係本件工程之雇主而未依勞工安全衛生設施規則第二百八十一條之規定使勞工確實使用必要之防護器具等語云云，顯屬誤會。故關於屋頂拆除工程，依臺灣高等法院八十九年度上訴字第一七四一號判決及上訴人所屬勞工局製作之災害報告書所示旨意，雇主即楊倉亮負有依勞工安全衛生法等相關規定設置相當安全防護措施與設備之法定保護義務。系爭屋頂拆除工程乃被上訴人於施工前交予楊倉亮承攬並單獨施作之工程，被上訴人並無與楊倉亮分別僱用勞工共同施作該工程之情形，此情依前開刑事案件中告訴人楊榮祥、證人徐振貴於偵查庭訊問時之證言，以及證人池建廷於一審訊問之證詞即足以證明。是本件工程並無勞工安全衛生法第十八條所規定分別僱用勞工共同作業之情形，被上訴人自無依該條規定採取必要措施之義務，故上訴人稱被上訴人係與楊倉亮分別僱用勞工共同施作本件工程，以及被上訴人負有勞工安全衛生法第十八條規定之法定保護義務等語云云，亦屬誤會。楊倉亮承攬本件屋頂拆除工程，於八十九年十二月二日僱用工人進場施作前，未依勞工安全衛生法及前開各項安全法令設置護欄、護蓋、安全帶、安全帽與防止墜落、崩塌之防護設置，亦未依法設置勞工安全衛生業務主管，致造成其本人於拆除屋頂時不慎自高度五公尺許之屋頂墜落而顱內出血不治死亡之結果，係肇因其未依勞工安全衛生法等相關規定設置安全防護措施所致，此項疏失與楊倉亮之死亡具有相當因果關係，與被上訴人無關等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人則以：凡適用勞工安全衛生法之行業，依勞工安全衛生法第二條第三項所稱之事業單位，謂本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。被上訴人僱用勞工林慶陽（工地主任）從事工作，實為勞工安全衛生法所稱之事業單位。另同法第十七條第一項及第十八條第一項之規定，均強調以事業單位作為法定實作之主體目標。被上訴人對承攬人楊倉亮未依前揭法令規定，要求其配合辦理勞工安全衛生相關事宜，致造成楊倉亮發生墜落致死之災害。上訴人依勞工安全衛生法之規定對其科以相當金額之行政罰鍰，應無不當，且符合最高行政法院八十九年度判字第八四七號判決意旨及行政院勞工委員會九十一年一月十六日台九十勞訴字第○○七五六七號訴願決定意旨。被上訴人雖以其公司負責人乙○○及工地主任林慶陽涉嫌業務過失致死刑事案件經臺灣臺北地方法院及臺灣高等法院詳查後，認定彼等並未違反勞工安全衛生法第十七條第一項及第十八條第一項之規定，而判決乙○○、林慶陽無罪確定等情，據以主張其並未違反勞工安全衛生法第十七條第一項及第十八條第一項之規定；惟上開刑事判決內容，僅顯示乙○○及林慶陽並無業務過失致死之罪嫌而已，並非認定上訴人之行政處分有違法，故尚難以該刑事判決即為被上訴人無違反勞工安全衛生法規定之有利證據，被上訴人所述之理由與事實，顯與事實不符，不足採信。再依臺灣臺北地方法院九十年訴字第七七八號及台灣高等法院九十年上訴字第三七二一號判決僅表示乙○○、林慶陽未構成刑法第二百七十六條第二項之刑事責任，並非表示被上訴人無違反勞工安全衛生法之行政罰鍰責任。按刑事判決應予尊重，惟依行政訴訟法第十二條之規定，本件行政訴訟案尚在行政爭訟程序中，而刑事法院已作刑事判決，若適用行政訴訟法第十二條之規定，則此刑事判決似有斟酌之餘地。而被上訴人欲用此刑事判決結果來拘束行政訴訟之判決，更非所宜。按勞工安全衛生法第十八條中所謂「共同作業」，依行政院勞工委員會之解釋，宜從防止職業災害，保障勞工安全與健康之立法目的，參照民法第一百八十五條第二項幫助人行為關聯共同作業之概念，不論屬驗收或工作方法介入之共同作業等。宜以事業單位勞工彼此作業間具有相互關連或幫助關連，作為共同作業之認定標準，而「同一期間」應以同一整體工程之施工期間作為認定，而非以其中各作業之分項工程是否與整體工程之施工期間一致；至「同一工作場所」則宜以工程施工所及之範圍或彼此作業間具有相互關連或幫助關連之範圍認定之。另依行政院勞工委員會八十一年元月六日台八十一勞安三字第三四一四四號函釋意旨，原則上營造業以工地轄區作為同一工作場所之認定標準，非以作業場所（現場）為認定標準，且以整體工程開工至完工之整體工程施工期間之重疊為同一期間之認定標準，故非以是否與各承攬人同時間在場並同時工作為認定基礎。被上訴人主張拆除屋頂乃全部工程之首項工程，須待拆除完畢後方能進行後續工程，當時並無所謂分別僱用勞工同時在場共同作業，自與該條文之規定不符，但因該拆除屋頂分項工程屬被上訴人承攬之陸軍三五九○部隊新兵第二階段專長訓練班整修工程之一部分，該整修工程必已開工方有其拆除屋頂分項工程之開始進行，自已成立同一工作場所及同一期間之構成要件，不論被上訴人當時是否有派人至現場為認定依據，顯見其對於事業單位與承攬人是否「共同作業」之認定基礎，乃同一期間、同一工作場所所進行之工作整體及期間，有所誤會，自不足採。又被上訴人為該工程之「原事業單位」，自應善盡勞工安全衛生法第十八條第一項規定之責任與義務，依最高行政法院八十八年度判字第三九三號判決意旨，原事業單位為防止職業災害應採取之一切「必要措施」，自應以防止職業災害之發生是否必要為認定標準。所謂必要措施，即被上訴人須採積極具體作為，要求承攬人依營造安全衛生設施標準第十九條規定設置安全網，暨勞工安全衛生設施規則第二百八十一條規定勞工於二公尺以上高處作業，有墜落之虞應確實使用安全帶、安全帽及其他必要之防護器具，以及採取工作許可、巡視、停止危險作業等具體防止職業災害之措施。而被上訴人對於勞工於該場所屋頂從事拆除作業時，於屋頂開口未設置安全網、護欄及防止人員墜落等替代方案，對於具有危害勞工及發生職業災害之虞等危害，未採積極具體作為，未對承攬人指導及協助安全衛生教育之訓練，未指揮停止該作業，有立即墜落之危害，未要求確實使用安全帶等措施，且工地主任當日亦未到場監督指揮，足顯被上訴人未善盡巡視、連繫調整、指揮及協調、停止作業及工作許可等防止墜落災害之責，亦未見被上訴人提示有關該有墜落之虞之工作場所之巡視及連繫調整記錄資料，故被上訴人實難謂已盡該法條之義務等語資為抗辯。
四、原審判決將原處分就依違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一至五款規定而裁罰被上訴人新台幣陸萬元部分及該部分訴願決定撤銷，係以：按依勞工安全衛生法第十八條第一項之規定，原事業單位負有該條項規定之必要措施義務係以其與承攬人、再承攬人「分別僱用勞工共同作業」為要件。上訴人主張依行政院勞工委員會之函釋，原則上營造業以工地轄區作為同一工作場所之認定標準，非以作業場所（現場）為認定標準，且以整體工程開工至完工之整體工程施工期間之重疊為同一期間之認定標準，故非以是否與各承攬人同時間在場並同時工作為認定基礎等語。惟查，事業單位與承攬人、再承攬人間是否有分別僱用勞工共同作業之情形，乃具體個案之事實認定問題，基於主管機關立場之行政院勞工委員會所為之解釋，僅得作為下屬單位認定之一般原則，尚難作為一體通案適用之準則，自應視具體個案而認定。經查，被上訴人將屋頂拆除工程轉承包予楊倉亮，其所承包之其餘工程需迨屋頂拆除並清運完畢後始得進場施工，故於屋頂拆除期間，現場除楊倉亮及其僱用之工人外，並無其他人員進場施作其他工程，且現場亦無施工等情形，為上訴人所不爭，縱使被上訴人已指派林慶陽擔任其所承包「陸軍三五九○部隊新兵第二階段專長訓練教室之整修工程」之工地主任，然其係負責於被上訴人承包上開工程施作期間所有工程進度、品質與業主（按指陸軍發包單位）間之聯繫等事宜，縱使其就楊倉亮承攬之屋頂拆除工程部分亦負有監督、規劃及指導之責，依行政院勞工委員會八十一年一月十一日台八十一勞安一字第三○一九七號函釋，亦與「分別僱用勞工共同作業」之情形有間。況且，被上訴人得施作之工程既需迨屋頂拆除並清運完畢後始得進場施工，則被上訴人與楊倉亮彼此作業間並不具有相互關連或幫助關連、工程施工所及之範圍及施工期間亦無重疊之部分，與上訴人所引據以認定為共同作業標準之函釋內容不同，上訴人未依具體個案為判定，遽為認定被上訴人與楊倉亮間具備共同作業之情形，自嫌率斷，被上訴人主張其與楊倉亮間無「分別僱用勞工共同作業」之情形，應無勞工安全衛生法第十八條第一項規定之適用，應屬可採為其判斷基礎。從而將原處分就依違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一至五款規定而裁罰新台幣陸萬元部分及該部分訴願決定予以撤銷。
五、本院按事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人、擔任指揮及協調之工作；二、工作之連繫與調整；三、工作場所之巡視；四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項，為勞工安全衛生法第十八條第一項所規定。違反上開規定者，依同法第三十四條第二款規定，處新臺幣三萬元以上六萬元以下罰鍰。上開法條規定，係課予原事業單位為防止職災必要措施管理之責，且所謂「必要措施」，自應以防止職業災害之發生是否必要為認定標準，而與事業單位及其承攬人間之法律上地位或契約關係如何無關，因而自無所謂具體必要措施與抽象必要措施之分。該條規定之必要措施，原事業單位除須指定工作場所負責人以擔任指揮協調工作，乃亦須採積極具體作為，要求承攬人依勞工安全衛生等相關之規定採取必要措施。其係認由原事業單位負責較具統合及協調能力，且亦較符權責相符原則，免生各級承攬人相互推委塞責，致使勞工陷於危險之境地。是以，由原事業單位負責指導、指揮及協調各承攬人間執行勞工安全措施，方符立法本旨。從而，若被上訴人係原交付承攬之事業單位，且與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時即足。至是否已盡本法第十七條之告知義務無涉。又所謂「共同作業」，係指原事業單位將其事業之一部分交付承攬時，而與承攬人、再承攬人於同一時期、同一區域分別僱用勞工共同作業之謂。原事業單位如僅派員做規畫、監督及指導時，則非該條文所稱之共同作業，復經行政院勞工委員會八十一年一月十一日台八十一勞安一字第三五一九七號函釋在案。此一函釋與前開法律規定意旨並無不合，自得予適用。另參照勞工安全衛生法施行細則第三十一條規定與民法第一百八十五條第二項等幫助人行為關聯共同作業之概念，不論屬驗收或工作方法之介入，宜以事業單位勞工彼此作業間具有相互關連或幫助關連作為共同作業之認定標準，而「同一期間」應以同一整體工程之施工期間作為認定，不是以其中各作業之分項工程是否與整體工程之施工期間一致；至「同一工作場所」則宜以工程施工所及之範圍或彼此作業間具有相互關連或幫助關連之範圍認定。另依行政院勞工委員會八十一年元月六日台八十一勞安三字第三四一四四號函釋可知，營造業應以工地轄區作為同一工作場所之認定標準，非以作業場所（現場）為認定標準，且以整體工程開工至完工之整體工程施工期間之重疊為同一期間之認定標準，故非以是否與各承攬人同時間在場並同時工作為認定基礎。本件原審判決採用被上訴人的主張，認定被上訴人得施作之工程須迨屋頂拆除並清運完畢後始得進場施工，且與訴外人不具有相互關連或幫助關連，工程施工所及之範圍及施工期間亦無重疊之部分，並認定上訴人所引具之共同作業標準未依具體個案判定。惟營造實務及社會通念，該屋頂拆除工程為被上訴人所承攬整修工程範圍之一部分，拆除作業開始施作亦表示該整修工程已開始進行，拆除作業之工期亦包含於整修工程之工程期限範圍內。依公平原則及考量其發包方式，被上訴人之工程並無顯著不同於其他一般工程之處，自符合同一期間、同一工作場所之共同作業認定基礎。且被上訴人亦表示後續作業須待該拆除作業完成後方得進行施作，故從營建施工程序及進度上可明白得知，後續作業與拆除作業兩者間具明顯相互關連或幫助關連性，故原審判決之認定自有適用法令之違誤。而原審判決認「共同作業」，被上訴人與訴外人即展茂舊料行必須於同一時間、同一地點且同時實施為必要，則原審判決法令解釋過苛，與立法目的有所未合。故原審判決與立法意旨及勞工安全衛生法施行細則第三十一條規定顯不相當，自有適用法令不當違誤之處。縱原審判決認定事實為真，事業單位若以其事業招人承攬時，為脫免本法課予原事業單位行政法義務時，僅須完全不到工作場所，則無親自實施之可能，可藉由發包方式將安全衛生管理工作及責任完全轉嫁分包商與承攬人、再承攬人，原事業單位則無本法第十八條之適用可能，殊非立法之本意。又事業單位，因是否與承攬人共同作業之不同，而依勞工安全衛生法第十八條第一項與第二項規定所負擔之公法上責任亦不相同；事業單位如與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，應負擔勞工安全衛生法第十八條第一項規定，採取必要措施之責任；事業單位如分別交付二個以上承攬人共同作業，而未參與共同作業時，依同條第二項規定，則應負擔指定承攬人之責任，由指定之承攬人負擔同條第一項規定，原事業單位所應負擔之責任。至事業單位與承攬人是否「共同作業」，應以同一時期、同一區域所進行之工作整體為認定基礎，而非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎。本件被上訴人指派林慶陽擔任被上訴人所承包之陸軍三五九○部隊新兵第二階段專長訓練教室之整修工程工地主任，為被上訴人所不爭。而林某負責被上訴人承包上開工程施作期間所有工程進度、品質與業主（指陸軍發包單位）聯繫事宜，即就訴外人展茂舊料行承攬之屋頂拆除工程部分負有監督、規劃及指導之責任等事實，業經原審審認無誤。因其非其非僅就訴外人展茂舊料行屋頂拆除工程部分負有監督、規劃及指導之責，亦應執行相關勞工安全之業務、協調工地事務、擔任指揮工作之連繫與調整工作場所之巡視及相關承攬事業間之安全衛生教育之指揮事宜，為常設之人員及工作，亦為被上訴人所不否認。則被上訴人所派工作人員在職業災害現場之工作與訴外人展茂舊料行進行之工作係同為整修工程，自屬事業單位與承攬人分別僱用勞工共同作業之情形，故應負擔勞工安全衛生法第十八條第一項規定之責任。原審採信被上訴人主張其與楊倉亮即展茂舊料行間無「分別僱用勞工共同作業」之情形，認本件應無勞工安全衛生法第十八條第一項規定之適用。從而認定上訴人依同法第三十四條第二款科處被上訴人罰款於法不合，遂將該部分原處分及訴願決定撤銷，於法有違，上訴意旨據以指摘，求為廢棄，為有理由，爰由本院就上開部分判決予以廢棄，並駁回被上訴人在原審此部分之訴訟，以昭折服。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 十五 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 茂 權法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 七 月 十六 日