最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第九三四號
上 訴 人 中國石油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠代 表 人 甲○○訴訟代理人 周中臣 律師
黃錫耀 律師林合民 律師被 上訴 人 交通部高雄港務局代 表 人 乙○○訴訟代理人 王伊忱律師
陳景裕律師鄭美玲律師右當事人間因確認公法上債權存在（不存在）事件，上訴人不服中華民國九十二年三月二十五日高雄高等行政法院九十一年度訴字第三七○號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以上訴人在大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係用於輸運裝卸油料，因認其部分浮筒位於高雄港港區範圍內，且油管通過該港港區，乃依民國（下同）九十一年一月一日起施行之「商港服務費收取保管及運用辦法」所定，自同年二月二十日起核課上訴人商港服務費，並分別於九十一年三月份寄送十四紙「國際航線貨物商港服務費繳納單」及四月份寄送十二紙之「國際航線貨物商港服務費繳納單」，金額共計五千三百十九萬六千七百九十五元。上訴人認被上訴人命其繳付此項公法上之費用，其適用法令顯有錯誤，亦即被上訴人就此項商港服務費之公法上債權，對於上訴人並不存在，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人欲對進港船舶依行為時商港法第十五條第一項收取商港服務費，其前提須繳納義務人於商港區域內，有利用商港設施之事實，基於「使用者付費」之原則，方屬妥適。經查，上訴人自行出資於距離高雄港外海四‧六海浬處，裝設油管直接將停於外海油輪所卸落下之原油輸送至上訴人之大林煉油廠油槽內，此等外海浮筒暨輸油管線並非為便利商港之使用而設，與高雄港存在與否無任何關係，僅單純通過而已，並非依附於商港，自非商港法第二條第六款所定義之「商港設施」。次按商港法於九十年十一月二十一日修正公布施行前，係稱為「商港建設費」，由進、出口廠商或機關，於其貨物繳納之關稅內強制加上商港建設捐科目，故其作業係併於關稅內繳納，進出口貨物之廠商，並無法單獨對於商港建設費之徵收是否合理，提出異議或爭執，故而過去國家收取商港建設費，並非即表示合理。此參諸被上訴人所提出商港建設費收入與分配彙總表中，固有由上訴人自行投資興建之深澳港、沙崙輸油站、永安港、浮筒等四港之商港建設之收入，但事實上，國家於收入該項費用後，又將收入之百分之五十退還予上訴人自明，此即為九十一年一月一日施行之「商港建設費收取、保管及運用辦法」中第二條第一項第二款之但書所定，自行投資所興建之商港設施，依法不用繳納商港服務費。實則上訴人外表雖係依公司法設立之私法人，惟實質上卻是由政府完全持股掌控之國營事業，過去為了配合政府財政收入，經常就不應繳付之使用規費或稅捐先行墊付，再由政府依內部財政需要予以分配，是以政府過去方將上訴人繳付之商港建設費半數退還予上訴人，然上訴人已民營化，自難再配合政府不合理之財政要求。更何況目前政府對於深澳港、沙崙輸油站、永安港亦均未收取商港服務費，何以惟獨本件之外海浮筒，要收取商港服務費？顯不合理。末查，上訴人油輪將油卸載於浮筒上，並經由管線輸送至油槽，過去在「商港建設費」時代，並不向上訴人收取費用，僅係就管線通過海底部份以每噸二元收取碼頭通過費。然自去年起，被上訴人竟將卸油之浮筒部份收取商港服務費，顯有不合理之處，為此，求為判決確認被上訴人對於上訴人外海浮筒之「國際航運貨物商港服務費」金額伍仟參佰拾玖萬陸仟柒佰玖拾伍元之公法上債權不存在等語。
三、被上訴人則以：按商港法第二條第六款、第十二條第一項暨同法第十九條第六款規定，上訴人經被上訴人許可並自行敷設之大部分浮筒及輸油管線既係為裝卸貨物（油料）而在高雄港區內之水面或海底，則其依法仍屬商港設施，此亦為交通部交航字第○九一○○○三九三二號函所肯認，上訴人自需繳納商港服務費。查上訴人經被上訴人特許在高雄港區內敷設輸油管線直通該公司大林埔廠區，節省運輸成本，而上開輸油管線因係埋設於高雄港區域內之水域範圍海底下，該管線周圍並未架設圍堤攔阻，被上訴人為維護該管線及港區內船舶航行安全及環保等，自需防止船舶誤入油管所經水域停泊下錨或避免船舶在該水域損害沈沒等等，被上訴人付出之行政管理成本自然與日俱增。且因上開管線埋設於該水域之故，高雄港業務量縱然日益成長，被上訴人亦不能將該水域劃為航道或拋錨區使用，事實上亦減損被上訴人之收益。實則，上開管線所經港區水域一定範圍內，被上訴人均無法做任何用途或工程開發利用，故而，被上訴人因上訴人在港區內敷設輸油管線所增加之管理成本及所失去之利益，至深且鉅，況且，被上訴人依商港法第十五條第一項、第二項規定收取商港服務費，係一體適用於所有公私事業機構，上訴人經被上訴人特許在高雄港區內敷設油管，卻於享受經營便利、降低營運成本，造成被上訴人增加管理成本，減損營運利益之餘，猶冀圖免除或減免商港服務費，以享受不同於其他公私事業機構之差別待遇，於情、於理、於法均有未合。次查，上訴人用以卸收原油之大部分浮筒及輸油管線均係設置在高雄港區內之水面或海底，其既經由高雄港區內之浮筒及輸油管線卸收原油，顯係在高雄港區內裝卸貨物，依修正之商港法第十五條第二項規定授權制頒之「商港服務費收取保管及運用辦法」第二條規定即需繳納商港服務費。且上開法令僅規定在高雄港區裝卸貨物即需繳納商港服務費，與是否利用商港設施無關等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按商港法第十五條第一項及第二項規定，船舶載運貨物進出港口，商港管理機關應就入港船舶、離境之上下客船旅客及裝卸之貨物收取商港服務費，以用於商港建設。蓋國家基於法律授權，以財政收入為目的，對人民所徵收之公法上金錢給付義務，固以租稅為主，但亦有其他收入來源，例如規費、受益費、特別公課等。是所謂特別公課，係指國家為了特定任務之財政需要，對於特定群體之人民所課徵之負擔，其經常流入封閉性之特別基金或財政專戶，而不流入公共預算中。商港服務費之法律性質，觀諸商港服務費收取保管及運用辦法第三條、第十二條第一項及第十四條規定，均與特別公課之徵收對象、保管運用方式等特質，若合符節，復參酌司法院釋字第五一五號解釋，足徵商港管理機關依法徵收商港服務費，應類似於工業區開發管理基金，而屬國家所課徵之特別公課。準此，依據前揭規定，船舶、貨物進出高雄港所繳交之商港服務費，為特別公課之性質，其課徵之要件僅須對港口有間接利益存在，較一般人有緊密關係存在即足，並不以繳納義務人現實使用港口為必要。又按，基於人民財產權為憲法所保障，特別公課既係人民繳納金錢之公法上負擔，其課徵自應有法律依據，如法律授權以命令訂定者，其授權應符合具體明確之標準，方符法律保留原則，此觀諸司法院釋字第四二六號解釋意旨自明。另參諸商港法第十五條第一項規定，已就商港服務費之課徵目的、範圍及內容明確規範。則同條第二項復就商港服務費之徵收細節，授權主管機關加以具體化，因之而訂定之授權命令，即商港服務費收取保管及運用辦法，其相關規定並未逾越母法授權意旨，無違授權明確性原則，復審酌該辦法中，有關商港服務費收取金額及繳納方式，均未對繳納義務人權利造成重大限制，亦符合比例原則之要求。前揭高雄港港埠業務費費率表及商港服務費收取保管及運用辦法相關規定，既無悖於憲法保障人民財產權之意旨，符合法律保留原則及比例原則，本院自得予以援用。再按，被上訴人基於國家主體地位，依商港法第十五條第一項、第二項暨商港服務費收取保管及運用辦法相關規定，向裝卸貨物託運人收取商港服務費，係屬依法強制課徵特別公課之性質。系爭浮筒及輸油管線既屬高雄港商港設施一部分，則上訴人所稱其運送油料過程未使用任何商港設施，並非法律所指之「裝卸貨物之託運人」，不符商港服務費收取之法定要件云云，尚難採據。更何況上訴人系爭輸送油料之管線，既與高雄港緊密存在，並有賴被上訴人平日以善良管理人地位維持管理，即上訴人因高雄港存在而受有利益，自與其他港口設施使用人或間接受益人負有共同維護之責任，故而被上訴人依法課徵上訴人商港服務費，亦有所據。再查，上訴人為國營公司，其與國庫相互間財政分配之關係，因往往負有政策目的而不易釐清，是上訴人所舉國家嗣後退還其所繳費用縱若屬實，亦僅能證明上訴人與國家相互間有資金流通分配之關係存在，尚難據以推論本件被上訴人不應收取上訴人商港服務費之結論，更何況特別公課之課徵，係作為特殊財政目的之需求，故國家若已立法課徵，於若干時間經過後，審查特別公課之存立或課徵內容、手段是否應予變更，本屬當然，故國家若基於財政收入及油品市場自由競爭之考量，改變過去之徵收方式，不再退還相關費用予上訴人，於法亦難謂有不當，而本件上訴人尚不能說明前揭過去國家退還款項乙事縱若屬實，與當時商港建設費收取與否之間有何關連。至商港服務費收取保管及運用辦法第二條第二款固規定，公私機構自行興建之商港無庸繳交商港服務費，惟該規定既明定係「商港」方有適用，自不及於公私機構自行興建之「商港設施」，蓋商港與商港設施定義並非一致，商港若由第三人自行鳩工興建維護，國家本無理由要求其繳納商港建設費，然此一情況與第三人自行興建之商港設施，係與國家興建維護之商港緊密結合，第三人仍因商港存在而獲有利益，並不相同。是系爭浮筒及輸油管線既裝設於高雄港域，高雄港並非上訴人自行興建維護，自難比附援引，而為上訴人有利之認定等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按增訂商港法第十五條第一項之立法理由，即明白規定收取商港服務費之原則為「使用者付費原則」，當然以有實際使用之人始足當之。惟原審卻謂：商港服務費則為特別公課之性質，其課徵之要件僅須對港口有間接利益存在，較一般人有緊密關係存在即足，並不以繳納義務人現實使用港口為必要。此一看法顯與上開原則有違。原審又謂：系爭浮筒及輸油管線既屬高雄港商港設施一部分，則上訴人所稱其運送油料過程未使用任何商港設施，並非法律所指之裝卸貨物之託運人，不符商港服務費收取之法定要件云云，尚難採據。顯然又認商港服務費之課徵對象，仍應符合使用者付費原則，以實際使用之人為課徵對象，顯有違背商港法第十五條第一項之規定及判決理由矛盾之違法。次依九十年十一月二十一日刪除商港法第七條，另於第十五條增列第一項及第二項規定之立法理由可知，商港服務費具有之法律上特徵為：須依使用者付費原則，向使用商港之人課徵。且課徵商港服務費之數額，須與提供服務成本相近者為限，則商港服務費之性質，即應依據上開特徵為判斷，惟原審之論理方法，係先認定商港服務費為特別公課之性質，故謂商港服務費之課徵，並不以繳納義務人現實使用港口為必要，則與上開徵收商港服務費之立法原則顯有違背，且亦違邏輯論理法則。事實上原判決所引司法院釋字第五一五號解釋，亦是特別公課及使用規費並舉，此亦足證特別公課與使用規費有其含混之處，惟不論判斷之結果為何，均不得違背該費用之立法原則，然原審顯有違背。另依交通部於九十二年五月十四日修正公布之「商港服務費收取保管及運用辦法」第十四條之一規定，商港服務費應為規費而非原審所認之特別公課。另按規費法第六條規定及增訂商港法第十五條第一項之立法理由，可知商港服務費應屬規費中之使用規費，應無疑問，原判決即有違背法令之情形。再按商港法第十五條第一項之立法理由，商港服務費之課徵，係為籌措商港公共基礎建設之財源，故利用防波堤以內之實體商港所提供服務者，才應繳納商港服務費，而實體商港防波堤以外之海上，並無須有何建設，故雖將防波堤以外之外海納為商港區域，實非商港服務費課徵之範圍。查系爭浮筒均在高雄港防波堤以外之區域，並不在實體商港之範圍內，故實無可能對其裝卸之貨物課徵商港服務費，原審為相反之判斷，即有違商港法第十五條第一項之規定及立法目的。另外，上訴人利用系爭浮筒暨油管輸送油料，並非使用商港或商港設施，原審縱為相反認定，亦應依商港服務費收取保管及運用辦法第三條之規定對貨物託運人課徵，且使用系爭浮筒暨油管輸油，與裝卸貨物之託運人之判斷無關，由此亦可知原審在認定裝卸貨物之託運人時，並未查明上訴人是否為貨物託運人即對上訴人課徵，顯有違背法令及邏輯論理上之錯誤。其次，依商港法第二條第六款、第十二條第一項規定，商港設施係指以商港之存在為前提，在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客等增進商港功能為目的，由商港管理機關興建自營，或由商港管理機關與公私事業機構訂定契約，由公私事業機構依該約定方式興建或租賃經營之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。上訴人於大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係由上訴人自行投資興建，並非被上訴人所興建，而且該浮筒及輸油管也是上訴人唯一使用之設施，因此依商港服務費收取保管及運用辦法第二條第二款規定，應不得對使用自行投資興建設施之上訴人收取商港服務費。本件上訴人直接從外海浮筒和輸油管輸送油料，並未有船舶入港、上下客船旅客和裝卸貨物之情形，原審認為本件被上訴人得依商港服務費收取保管及運用辦法第二條向上訴人收取商港服務費，其判決顯有違背法令。綜合交通部九十一年四月二十六日交航字第○九一○○○三九三二號、九十一年六月十四日交航字第○九一○○○五八七○號及九十一年七月十八日交航字第○九一○○○七○五二號函，可知交通部亦認商港設施為在商港區域內，以商港之存在為前提並以增進商港之功能為目的，非由商港管理機關興建自營，即應由公私事業機構依與商港管理機關約定之方式興建或租賃經營之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。系爭浮筒暨油管之舖設，係專為上訴人所屬大林煉油廠輸送油料之用，而由上訴人自行舖設，自行管理，與高雄商港無關，並不符合交通部對商港設施所認應具備之要件，故其認定系爭浮筒暨油管為商港設施，即屬錯誤。原審亦認商港設施必須具備上開要件，惟未一一審究，即認定系爭浮筒及其油管為商港設施，自違背商港法第二條第六款、第十二條規定。尤其原審未查系爭浮筒暨油管，並非上訴人依商港法第十二條規定，與被上訴人有何約定而興建，竟在無任何證據下逕謂系爭浮筒暨油管「自應視為前揭商港法第十二條第一項，上訴人以約定方式興建之商港設施」，顯有不依證據認定事實之違法。且判決理由也全未交代認定之依據，亦有判決不備理由之違法。其次，原審不依商港設施之法律要件為判斷，反以一般社會經驗法則，認系爭浮筒暨油管與其他裝卸貨物之商港設施無異，顯有違論理法則。另按勘驗乃對事實而言，然查原審命交通部就法律問題表示意見，顯有違行政訴訟法第一百六十二條之規定，並有誤將意見當證據之謬誤。尤其是交通部就本件訴訟，本已在訴願決定中表示不利於上訴人之意見，且被上訴人為其下屬機關，加以收取碼頭通過費又對其均屬有利，故本難期為公正客觀之意見表示，而原審竟引最初即交通部九十一年四月二十六日交航字第○九一○○○三九三二號，連原審亦認有規避問題之函文為據，其引用亦有瑕疵。並且，原審亦認系爭油管係直接連接外海浮筒與大林煉油廠之油槽，而僅係單純通過商港區域而已，非以增進商港之營運，管理安全等功能為目的，故與原審所謂商港設施應具有增進商港功能之目的之要件抵觸，但卻又認系爭浮筒暨油管為商港設置，故其理由即有矛盾，其判決當然違背法令。再者，本件被上訴人於大林埔外海四點六海浬處敷設之浮筒及輸油管時，曾獲被上訴人許可行政處分，當時被上訴人核發許可處分時，並未附加任何附款或負擔保留徵收任何規費之權利，上訴人因信任該行政處分並未徵收任何規費，而斥資敷設浮筒及輸油管，顯已因信賴行政處分而對營運有所安排，不料事後被上訴人竟反覆就以前已為未徵收規費之行政處分決定收取商港服務費，顯已影響上訴人對原法秩序之信賴，損及上訴人之利益，此項追溯既往之效果，顯有違信賴保護原則。原審竟准許被上訴人向上訴人徵收碼頭通過費，其判決當然違背法令等語。
六、本院按商港法第二條第六款明文規定「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」而第二條規定於該法第一章總則「名詞定義」，自應適用於該法各章有關「商港設施」之規定。本件上訴人敷設之大部分浮筒以及輸油管線均係為裝卸油料貨物，而設置在高雄港區內之水面或海底，揆諸上開規定，即屬商港設施，殊不因該設施係依同法第十二條以約定方式興建，抑或依同法第十九條申經商港管理機關許可敷設，而變更其性質。次按「為促進商港建設及發展，商港管理機關應就．．．裝卸之貨物依其計費噸量計算，收取商港服務費，並全部用於商港建設」、「前項商港服務費之費率及收取、保管、運用辦法，由交通部擬訂，報請行政院核定」，九十年十一月二十一日修正之商港法第十五條第一項、第二項定有明文。而交通部依上開修正之商港法第十五條第二項規定之授權，擬訂並報請行政院核定發布之「商港服務費收取保管及運用辦法」第二條規定：「商港管理機關應就．．．裝卸之貨物，依本辦法之規定，收取商港服務費」、第三條規定：「商港服務費之收費項目，分為．．．貨物三項，其繳納義務人分別為．．．貨物託運人」、第十二條規定：「商港服務費之收取作業，由商港管理機關辦理」、第十五條規定：「本辦法自中華民國九十一年一月一日施行」。本件上訴人自承：「油輪將油卸載於浮筒上，並經由管線輸送至油槽」等語（見原審卷第一一九頁第三行上訴人補具理由狀），是則原判決理由項下認定：「系爭浮筒及輸油管線之功能應係在輸送上訴人停泊外海油輪之油料貨物至其所屬大林廠油槽，形式上雖無碼頭外觀，然實質上具有替代油輪停泊碼頭卸貨之功能」等情，自無違誤。準此上訴即係使用商港設施裝卸油料貨物之「貨物託運人」。被上訴人為高雄港之管理機關，自九十一年一月一日起就上訴人在高雄港區裝卸之貨物，開發「國際航線貨物商港服務費繳納單」，於法自屬有據，與商港法第十二條及商港服務費收取保管及運用辦法第二條之規定，均無違背。再按九十一年十一月二十一日修正前商港法第七條規定：「為促進商港建設得於各國際商港就所裝卸之貨物收取商港建設費；其費率不得超過貨物價格百分之一。但經行政院基於政策減收或免收者，從其規定。」嗣因該項收費不符合ＷＴＯ之規範，爰於九十一年十一月二十一日修正予以刪除，並增訂第十五條第一項規定：「為促進商港建設及發展，商港管理機關應就．．．裝卸貨物依其計費噸量計算，收取商港服務費並全部用於商港建設。」足見修正前收取商港建設費及修正後收取商港服務費，其主要目的均在於籌措非營運性公共基礎建設財源，以促進商港之持續發展，僅係配合加入ＷＴＯ，修正收費之名稱及其計算標準，然其本質並無變更。本件上訴人之深澳港、沙崙輸油站、永安港、浮筒等，於修法前均繳交商港建設費，此有被上訴人提出之商港建設費收入與分配彙總表可稽，並為上訴人所自認（見原審卷第一二七頁、第一二○頁第七行）。從而上訴人敷設之浮筒及輸油管，欠缺毋庸徵收任何規費之信賴保護事實。況上開法條係為配合加入ＷＴＯ而為修正，乃因情事變遷所致，依司法院釋字第五二五號解釋意旨，亦不生信賴保護問題。上訴人所為開徵商港服務費，核與行政程序法第八條並無違悖。原判決部分理由雖欠周延，惟與結果不生影響，仍應予以維持。上訴論旨猶執前詞，並就原審採證認事之職權行使，及其他與判決基礎無何關涉之理由，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 茂 權法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十三 日