最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第九四○號
上 訴 人 長榮海運股份有限公司代 表 人 乙○○被 上訴 人 財政部高雄關稅局代 表 人 甲○○右當事人間因有關關務事務事件，上訴人對於中華民國九十二年三月二十五日高雄高等行政法院九十一年度訴字第八五一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人之高雄辦事處，僅屬上訴人在高雄之代理單位，並非上訴人依公司法設立之分公司或獨立另一法人，被上訴人核發之運輸業登記證所載名稱為「長榮海運股份有限公司高雄辦事處」，而貨櫃集散站經營業許可證所載名稱為「長榮海運股份有限公司」，二者雖有不同，但仍屬同一法人主體，況且上訴人營利事業登記營業項目原本即包括「經營貨櫃集散站業務」，上訴人無論是基於「海運運輸業」或「倉儲業」之地位向海關領取封條，自行加封，皆同屬上訴人之行為，若強加區分上訴人係基於海運運輸業或倉儲業地位向海關領取封條後，自行加封，判斷是否得適用修正前「海關徵收規費規則」第四條之一規定減徵加封費，實拘泥於文字辭句之表面文義，損害上訴人權益甚深。況且上訴人高雄辦事處於被上訴人機關所為倉儲業之登記，實為配合被上訴人行政管理上要求之便宜登記方式，無論登記名稱為何，該分支機構所為之行為，皆同屬上訴人之行為。又關於海運運輸業兼營實施自主管理之倉儲業，並依海關規定領用封條自行加封者，被上訴人認為上訴人亦得依前開規定減半徵收加封費，據此於民國八十九年六月一日至九十年四月十六日間，認上訴人雖為海運運輸業，但兼營實施自主管理之倉儲業，依海關規定領用封條自行加封，仍得減半徵收加封費。茲因財政部關稅總局及財政部分別於九十年四月二日及九十年六月二十九日釋示，變更之前被上訴人見解，惟被上訴人原減半徵收加封費並非當然違法，參酌司法院釋字第二八七號解釋，應不受關稅總局及財政部嗣後釋示影響，關稅總局及財政部之函釋應以下達之後發生或當時尚未確定之加封費徵收始有適用，故補徵加封費之範圍應以九十年四月二日之後發生或當時尚未確定者為限，被上訴人補徵範圍溯及至八十九年六月一日，確有違誤。再者，被上訴人在財政部函釋未公布或下達之前，既為「海關徵收規費規則」執行機關，就相關規定之解釋適用，亦屬有權機關，被上訴人先前認定上訴人得減半徵收加封費並據以為減徵加封費之處分，皆足以使上訴人產生信賴被上訴人之先前解釋為有利於上訴人，其後被上訴人之見解因與財政部之函釋不同而變更，仍屬解釋性、裁量性之行政規則變更，自應適用司法院釋字第二八七號、第五二五號解釋保障上訴人之信賴利益，而非逕行補徵加封費，是被上訴人所為補徵加封費新臺幣（下同）四、
七三八、五五○元之處分，違反司法院釋字第二八七號、第五二五號解釋意旨。另被上訴人既已先對上訴人為減半徵收加封費之處分，被上訴人自應受該處分之拘束今被上訴人原減徵加封費之處分，非顯然違法，至多不當，被上訴人撤銷原減徵加封費之處分，補徵加封費，即有違「信賴保護原則」。縱原處分違法，行政機關欲變更或撤銷原處分，亦應受行政程序法第一百十七條規定之限制，上訴人並無行政程序法第一百十九條所列「信賴不值得保護之情形」，信賴減徵加封費之處分並繳交費用，其費用早已於各年度入帳沖銷，已有信賴之事實，具備信賴構成要件，且被上訴人撤銷減徵加封費之處分，補徵加封費所欲維護之公益顯未較上訴人之信賴利益具有更高價值，退萬步言，縱撤銷減徵加封費之處分所欲維護之公益，較上訴人之信賴利益具有更高價值，被上訴人亦應依行政程序法第一百二十條規定給予上訴人合理之補償後，始得撤銷減半徵收加封費之處分，補徵加封費。況徵收加封費固為負擔處分，就加封費減半徵收而言為授益處分，被上訴人所為減半徵收加封費之處分，同時產生對上訴人授益及負擔之效果，就授益部分自應適用行政程序法第一百十七條及同法第百二十條規定，綜上，被上訴人撤銷原減半徵收加封費之處分，補徵加封費，顯違行政程序法第一百十七條及第一百二十條等「信賴保護原則」之規定，原處分顯有違誤，爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
二、被上訴人則略以：按「海關徵收規費規則」係財政部依據關稅法授權所頒訂，被上訴人僅係執行單位，並非有權解釋行政法規之主管機關，被上訴人執行徵收加封費時，對於法規規定減半徵收之優惠對象擴張適用至運輸業者，遭財政部以九十年六月二十九日台財關第0000000000號函糾正，即上訴人以運輸業者之身分領用海關封條，加封於卸船之貨櫃，並無減半徵收加封費之適用，被上訴人前執行「減半徵收加封費」之核課處分，顯然違背法令，具有明顯瑕疵，該項「減半徵收加封費」之處分完全不具有任何解釋函之效果至明。上訴人主張被上訴人既為海關徵收規費規則之執行機關，就相關規定之解釋適用，亦屬有權機關，足以使上訴人產生信賴被上訴人之先前解釋為有利於上訴人，自應適用司法院釋字第二八七號、第五二五號解釋保障上訴人之信賴利益乙節，上訴人容有誤解。再以行為時之「運輸工具進出口通關管理辦法」第三十條之一第一項規定及海關管理貨櫃辦法第十條第三項規定，貨櫃卸船加封作業，應由運輸業者，亦即運送人或其代理人負責辦理，於船邊完成加封後，方准進儲貨櫃集散站，故實際之加封工作縱係由屬同一公司之貨櫃集散站派員辦理，其加封責任仍應由運輸業者負擔。至行為時「海關徵收規費規則」第四條之一規定係為鼓勵倉儲業者實施自主管理，由專責人員領用海關封條並代替海關加封者，方有減半徵收加封費之優惠，惟本件上訴人係運輸業者，於關員監視下，對卸下之實貨櫃加封，非屬經核准實施自主管理之倉儲業者，領用封條自行加封，自不得享有減半徵收加封費之優惠，所訴核無足採。再按，加封費雖係海關對特定對象提供特別服務而收取之對價關係，但對受提供服務之特定對象而言，繳納規費即係對其課徵之公法上負擔，職此，被上訴人前階段之「減半徵收加封費」及後階段之「補徵加封費」，二者性質上均係負擔處分，上訴人主張「減半徵收加封費」屬負擔處分，「補徵加封費」屬授益處分，應有信賴保護原則之適用乙節，應屬曲解行政處分之性質，不足可採。又本件補徵加封費係對上訴人為公法上之負擔，並非授益處分，顯無信賴保護原則之適用，殆無疑義等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：海關為鼓勵倉儲業者全面自主管理及降低業者營運成本，雖特別建議增修前開行為時海關徵收規費規則第四條之一後段，對於實施自主管理之倉儲業者減半徵收加封費，而上訴人所兼營之倉儲業即貨櫃集散站確屬實施自主管理之倉儲業之事實，為兩造所不爭，惟實施自主管理之倉儲業者，依海關規定領用封條自行加封者，其加封費減半徵收，依財政部關稅總局八十八年十二月二十日台總局徵字第八八一○八四四六號公告之「貨櫃集散站及站內保稅倉庫、進出口貨棧自主管理作業手冊」壹、共同作業項目十
六、「使用海關封條加封核銷作業」作業要點一、二點等規定，其適用對象，應僅限於由專責人員領用海關封條並代替海關加封者，至船隻所卸進口貨櫃係由運輸業者負責於船邊完成加封後，方准進儲貨櫃集散站，故運輸業者領用海關封條辦理加封，自無減半徵收規定之適用，亦即卸船貨櫃於船邊加封係屬運輸業者之業務範圍；必待貨櫃卸船，於船邊加封完畢後，由運輸業者將貨櫃運送至倉儲業者之貨櫃集散站後，有因驗貨等原因將原加封封條啟封，於驗貨程序完畢後，始有由倉儲業者再以依海關規定領用封條自行加封之情形，此時其加封費始有減半徵收之適用。上訴人對於運輸業者船邊加封行為，並無減半優惠乙節，已於言詞辯論期日表示不爭執，另對其係以海運運輸業即由其高雄辦事處向被上訴人領用海關封條後加封，非以實施自主管理之倉儲業領用封條加封於貨櫃等情，亦無所爭，則本件系爭加封費用既係由負責經營運輸業務之上訴人高雄辦事處，向被上訴人領用封條加封所生，依常理其領用封條應係用於運輸業務之船邊加封，而非用於其倉儲業務之加封無訛，依上揭說明，顯與行為時海關徵收規費規則第四條之一關於自主管理倉儲業者，自行加封規費減半規定不符。是被上訴人撤銷原減半徵收加封費之處分，命上訴人補繳八十九年六月一日至九十年四月十六日之加封費，應無違誤。再本案被上訴人對於加封費之徵收，對於行為時海關徵收規費規則第四條之一適用上有疑義，乃報請財政部關稅總局及財政部作成前開統一函示，即對於海運運輸業者領用海關封條，加封卸船貨櫃，並進儲同一碼頭經核准實施自主管理之貨櫃集散站者，其加封費之徵收，依行為時『海關徵收規費規則』第四條之一規定，尚不宜減半徵收加封費，顯係闡明法規原意，非獨立之行政命令，揆諸司法院釋字第二八七號解釋意旨，自應於法規生效之日起適用，非於函示後始生效力，是被上訴人撤銷原減半徵收加封費之處分，命上訴人補繳八十九年六月一日至九十年四月十六日之加封費，於法並無不合。上訴人主張本件財政部關稅總局及財政部分別於九十年四月二日及九十年六月二十九日釋示，變更被上訴人原減半徵收加封費之見解，補徵之範圍應以九十年四月二日之後發生或當時尚未確定者為限，被上訴人補徵範圍溯及至八十九年六月一日，確有違誤云云，容有誤解，為不足採。至上訴人主張其就加封費減半徵收之事實有信賴保護原則之適用云云，本件上訴人係以海運運輸業領取封條後加封於貨櫃，再將貨櫃送往貨櫃集散地，不符行為時『海關徵收規費規則』第四條之一減半徵收加封費之規定，則被上訴人於徵收期間內自得予以補徵，再以上訴人對於被上訴人所為減半徵收加封費之行政處分，僅有消極不作為接受處分，而並未積極依此處分為財產處分或其他具體信賴行為之表現，與信賴保護之要件並不相符，依據依法行政原則，行政機關為違法處分後，該機關有予以撤銷之義務，不得任違法狀態繼續存在，始符合法治國家之要求。上訴人既然無信賴保護原則之適用，則被上訴人撤銷原減半徵收加封費之處分，命上訴人補繳八十九年六月一日至九十年四月十六日之加封費之行為，符合法治國之要求，上訴人所為信賴保護原則適用之主張，為無理由。綜上所述，上訴人上開主張，既均不可取，則被上訴人補徵上訴人自八十九年六月一日至九十年四月十六日止之加封費計四、七三八、五五○元，並無不合，訴願決定予以維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張海關徵收規費規則第四條之一所規定「海關加封之貨物」並未僅限於倉儲業者貨櫃集散站內之加封，只要原屬海關加封而倉儲業者依海關規定之領用封條自行加封者即應有該條加封費減半徵收之適用，原判決竟以加封地點，異其適用而謂船邊加封即無該四條之一之適用，顯係反於該規則之明文而不當限縮其適用範圍，原判決顯有適用法規不當之違法。又上訴人確屬實施自主管理之倉儲業者，而高雄辦事處係上訴人設於高雄之辦事單位，其當然就上訴人所有業務皆得辦理，故上訴人高雄辦事處之領取海關封條所為加封行為，並非當然係貨櫃卸船船邊加封，更何況卸船貨櫃加封，其加封地點並非必在船邊，且其作用與其他海關封條加封並無異作用，無所區分，被上訴人更未主張上訴人所領封條皆係船邊加封，原判決亦未說明其證據即論以依常理其領用封條應係用於運輸業務之船邊加封等語，顯有判決不備理由之違法。另信賴保護原則之適用，包括制定法規或適用法規均不得溯及既往發生效力而使人民更為不利，此亦由我國實務一再闡明在案，何況被上訴人並非計算錯誤而減徵二分之一，而係其明白表示上訴人就徵收規則所主張見解正確，適用該規則第四條之一規定減徵二分之一，被上訴人前此之行政處分，上訴人已照繳二分之一而終結，非僅有不作為接受，自不得事後作成不利於上訴人之變更，原判決謂上訴人僅有消極不作為接受處分，而並未積極依此處分為財產處分或其他具體信賴行為與信賴保護要件不符。原判決就信賴保護原則適用所採見解，應有違誤，爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「海關對進出口運輸工具與貨物所為之特別服務，及各項證明之核發，得徵收規費；其徵收規則，由財政部定之。」、「經海關加封之貨物，按每一貨櫃、每一火車車箱、每一保稅運貨工具應徵收加封費每一次新台幣一百元，以其他方式裝運之貨物，按每一批每一次應徵收加封費新台幣一百元。但業經海關加封或海運運輸業經海關核准使用自備封條並依規定自行加封之貨櫃（物），經查驗後再由海關加封者，免徵加封費；經海關核准實施自主管理之倉儲業者，依海關規定領用封條自行加封者，其加封費減半徵收。」行為時關稅法第九十四條、海關徵收規費規則第四條之一分別定有明文。又「所報海運運輸業者領用海關封條，加封卸船貨櫃，並進儲同一碼頭經核准實施自主管理之貨櫃集散站者，其加封費可否減半乙案，查與現行『海關徵收規費規則』第四條之一規定不符，尚不宜減半徵收加封費。」亦經財政部九十年六月二十九日台財關第000000000號函釋在案。且依財政部關稅總局八十八年十二月二十日台總局徵字第八八一○八四四六號公告之「貨櫃集散站及站內保稅倉庫、進出口貨棧自主管理作業手冊」壹、共同作業項目十六、「使用海關封條加封核銷作業」作業要點一、二點等規定，實施自主管理之倉儲業者，依海關規定領用封條自行加封者，其加封費減半徵收，其適用對象，僅限於由專責人員領用海關封條並代替海關加封者；至船隻所卸進口貨櫃之加封作業，依行為時之「運輸工具進出口通關管理辦法」第三十條之一第一項規定及「海關管理貨櫃辦法」第十條第三項規定，係由運輸業者，亦即運送人或其代理人負責辦理，於船邊完成加封後，方准進儲貨櫃集散站，故實際之加封工作縱係由屬同一公司之貨櫃集散站派員辦理，其加封責任仍應由運輸業者負擔，因此運輸業者領用海關封條辦理加封，自無減半徵收規定之適用。另「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」並經司法院釋字第五二五號解釋明確可參。而本件上訴人所設高雄辦事處，負責該公司國際海運客貨運送業務，並以該辦事處名義向被上訴人申准登記辦理輪船進出口通關業務，於八十九年六月一日至九十年四月十六日期間，該辦事處向被上訴人領用海關封條自行加封貨櫃，其加封費之徵收，被上訴人原係以上訴人公司兼營貨櫃集散站，且屬經海關實施自主管理之倉儲業者，遂依據該行為時海關徵收規費規則第四條之一後段規定減半徵收，即按每一貨櫃每一次徵收五十元加封費。嗣因財政部台中關稅局對類此情形，並未減半徵收，引發爭議，被上訴人報經財政部關稅總局陳報財政部釋示後，被上訴人乃於九十年十月十七日以高普興字第九○○○二一五六號函請上訴人於文到之日起十四日內繳清應補徵之加封費四、七三八、五五○元，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張財政部關稅總局及財政部分別於九十年四月二日及九十年六月二十九日釋示，致變更被上訴人原減半徵收加封費之見解，補徵之範圍應以九十年四月二日之後發生或當時尚未確定者為限，本件補徵範圍卻溯及至八十九年六月一日，顯有違誤；又其就加封費減半徵收之事實有信賴保護原則之適用各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時關稅法、海關徵收規費規則等法令規定及函釋、解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 鄭 淑 貞法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十二 日