最 高 行 政 法 院 裁 定 九十三年度裁字第一二六一號
抗 告 人 甲○○右抗告人因與相對人國立臺北商業技術學院間有關懲戒事務事件，對於中華民國九十一年十二月十八日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二八八七號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人原任職相對人總務處庶務組，擔任組員工作（現已調職）。相對人以抗告人於民國八十九年元月七日上簽指陳陳春長為相對人司令台擴音器維修案承辦人，經查證後認屬「惡意栽贓」之誣指行為，違反相關人事管理規定而經認定，乃依公務人員考績法施行細則規定，於九十年十月二十九日以北商技人字第四四一○號懲處令，對抗告人為「記一大過」之懲處。抗告人不服，提起復審（應為申訴）被駁，提起再復審（應為再申訴），經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）再申訴決定書將原處分及申訴函復予以撤銷。相對人再於九十一年六月二十一日作成九一北商技人字第二九五號令，以抗告人推卸責任並惡意栽贓誣指相對人總務處庶務組辦事員陳春長為相對人司令台擴音器維修案承辦人，經查證屬實，依相對人職員獎懲要點第四點第一項第二款第六目「誣控濫告長官、同事，經查屬實，情節尚非重大者，記過一次」規定，仍對抗告人為「記過一次」之懲處。抗告人不服，提起行政訴訟，請求確認該處之行政處分無效。
二、原法院以：按行政訴訟法第六條第一項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非抗告人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。另外某些單方公權力措施雖然實質上對外直接發生法律效果，但基於「特別權力關係」理論之歷史沿革，將之排除在「法律保留原則」範圍外，而將此等事項之規範權限保留予行政部門，不容許司法進行審查。從而此等事項之爭議亦不得提起行政訴訟尋求救濟，為對應此等理論，遂在法律解釋上將依「特別權力關係」理論所形成之法律關係解為「行政作為之內部效力」，並未「對外直接發生法律效果」，不納入形式意義下之「行政處分」概念中。上開特別權力關係理論之範圍固然不斷縮小，但目前「公務員法」中有關公務員與國家機關間之職務執行事項，只要不涉及公務員身分之得喪變更者，仍被視為「管理關係」，此等爭議不得提起行政爭訟，而國家機關對此事項所做之規制性決定亦不被認定為「行政處分」（司法院釋字第一八七號、第二○一號、第二四三號、第二六六號、第三一二號、第二九八號、第三三八號等解釋參照，其中第二四三號解釋意旨並特別指明，依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。但公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，仍不得提起行政爭訟。上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令，並非影響公務員身分關係之不利益處分，公務員不得對之爭訟）。保訓會再申訴決定書亦敘明公務人員保障法第十八條、第十九條之規定，公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審，再復審。所稱行政處分，除準用訴願法第三條第一項之規定，並以司法院歷次相關解釋意旨為得提起復審、再復審之範圍。依此對公務人員依法辦理退休請領退休金為拒絕之處分（釋字第一八七號、第二○一號）、依公務人員考績法或相關法規之規定對公務員所為之免職處分（釋字第二四三號）、對公務人員基於已確定之考績結果依據法令而為財產上之請求為拒絕之處分（釋字第二六六號）、改變公務員身分或對公務員權利有重大影響之懲戒處分（釋字第二九八號）、請領福利互助金或其他公法上財產請求權遭受侵害（釋字第三一二號）、人事主管機關任用審查認為不合格或降低原擬任之官等（釋字第三二三號）、對審定之級俸有爭執（釋字第三三八號）等事項，亦即係以足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害，均得為提起行政爭訟之標的。而公務人員保障法第二十三條規定：「公務人員對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當者，得依本法提出申訴、再申訴。前項申訴向服務機關提出。不服函復者，得於函復送達之次日起三十日內，向公務人員保障暨培訓委員會提出再申訴。」所稱服務機關所為之管理，係指機關為達行政目的所為之作為與不作為，除屬復審、再復審範圍之事項以外，包括機關內部生效之表意行為或事實行為等，其有具體事實者，均屬管理措施範圍，例如機關長官所為之工作指派、不改變公務人員身分關係之記大過、記過、申誡、考績評定、請假之否准或機關長官所發之職務命令均屬之。本件抗告人雖以「受記一大過懲處」為由，提出復審，但參照司法院釋字第二四三號解釋之意旨，本件記大過懲處應解為相對人所為之管理措施，因此依再申訴程序處理等語。綜上足知，本案之懲處決定，基於特別權力關係理論，並非得據為行政訴訟對象之行政處分，抗告人不得對之提起行政訴訟。抗告人提起本件行政訴訟，顯非合法等由，而裁定駁回。
三、本件抗告人於原審起訴狀案由欄記載：「原告因確認撤銷懲處案件，提起行政訴訟」，訴之聲明亦記載：「一、確認公務人員保障暨培訓委員會撤銷記過懲處案件。二、撤銷被告國立臺北商業技術學院違反受公務人員保障暨培訓委員會之決定，所為之懲處原告之處分（九十一年六月二十一日九一北商技人字第二九五○號）」。抗告人究係提起行政訴訟法第六條之確認之訴或第四條之撤銷訴訟或併提起兩種訴訟不明，原裁定逕認係提起確認之訴，固未盡妥適。惟不論確認之訴或撤銷訴訟，均以行政處分為訴訟標的。原裁定以行政機關對所屬公務人員所為懲處，如不涉及公務員身分之得喪變更者，係屬內部管理行為，非訴願法或行政訴訟法所指行政處分，不得提起行政訴訟救濟，並無違誤。抗告人猶執詞主張原裁定違反行政訴訟法第四條、中央法規標準法第十一條規定云云，均無可採，其抗告為無理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 一 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 十 月 一 日