最 高 行 政 法 院 裁 定 九十三年度裁字第一三四七號
抗 告 人 甲○○右抗告人因與相對人行政院人事行政局間眷舍事件，對於中華民國九十二年六月三十日臺北高等行政法院九十年度訴字第七○六二號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件原裁定係以：抗告人因有關眷舍事務事件，不服交通部高雄港務局民國（下同）九十年十一月二十七日九十高港人三字第二八六八四號函否准抗告人眷舍承購申請之行政處分，提起復審及再復審，遞遭駁回。抗告人起訴意旨略以該函略謂：「．．．經行政院交由人事行政局函復略以：本件公務人員因案被撤銷承購眷舍之資格，非『戒嚴時期人民受損權利回復條例』第三條第一項規定得予回復之權利，自無從依『戒嚴時期人民受損權利回復條例』之規定申請回復．．．檢附行政院人事行政局九十年六月五日九十局住福字第三一○五一二號函（下稱系爭行政院人事行政局函）．．．」。而系爭相對人上開函文略謂：「本案經法務部民國九十年五月二十八日法九十律決字第○一五七一二號函（下稱系爭法務部函）略以：『．．．戒嚴時期人民受損權利回復條例第三條第一項定有明文。．．．本件公務人員因案被撤銷承購眷舍，並非前揭得予回復之權利，自無從依戒嚴時期人民受損權利回復條例之相關規定申請回復．．．』．．．」，因認系爭行政院人事行政局函及法務部函與交通部高雄港務局原處分構成多階段之行政處分，爰追加相對人及法務部為被告（法務部部分經原審駁回，業已確定）。查依系爭行政院人事行政局函之受文者係交通部，說明二僅係援引系爭法務部函並檢附該函影本等語，再依卷附之交通部八十九年十二月二十八日交總八十九字第○一三六○三號致行政院人事行政局函主旨略謂：「．．．因案渉貴局八十四年七月五日局給字第二四七二九號書函釋意旨及上開辦法（按指中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法）規定適用疑義，惠請釋復憑辦。」等語以觀，亦足見系爭行政院人事行政局函僅係相對人應交通部之請為釋疑，並非行政處分，自亦不構成多階段之行政處分。本件抗告人起訴併列相對人為被告，自屬不備起訴之合法要件，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款之規定，駁回抗告人此部之訴（另交通部高雄港務局部分，經原審裁定移送高雄高等行政法院）。
二、抗告意旨略謂：本案原行政處分做成之「名義機關」雖為港務局，然駁回抗告人聲請之原因乃因相對人以九十年六月五日九十局住福字第三一○五一二號函覆拒絕同意回復抗告人之宿舍承購權。另依「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第二條，中央各機關國有眷舍房地之處理，由相對人為主管機關，是以本案抗告人得否回復其宿舍承購權，港務局仍須徵求相對人之同意。故港務局就抗告人申請之准駁，不但須以眷舍事務主管機關即相對人之決定為依據，且對其決定係「依法應予尊重且不可能有所變更」。而該函內容，明顯係對「個案」為申請之准駁，而非對「通案」做法律問題之釋疑，因此絕非單純為行政機關間就法律問題函釋之往來。且該函既為港務局做成原處分之依據，實已造成影響抗告人回復宿舍承購權之法律效果，自應屬訴願法第三條第一項規定之行政處分無疑。又如前所述，港務局對該函係依法應予尊重不可能變更，是以本案之原處分實係由相對人之前階段行為與港務局之後階段處分構成之「多階段處分」。為求一併審查前階段行為之當否，以達真正解決紛爭之目的，實有必要將相對人一併列為被告云云。
三、本院按所謂多階段處分，係指行政機關作成之處分，須其他機關參與並提供協力始完成之情形。在多階段行政處分，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直接向人民作成之行政行為，才具備行政處分之性質，至其他階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分。至於多階段行政處分之前階段行為可視為獨立之行政處分者，係因該前階段之行政行為已對外發生法律上之規制作用，而使人民公法上權利義務關係發生變動，惟如該前階段之行政行為欠缺「法效性」此一要件，仍不得將之視為行政處分，而提起撤銷之訴。本件相對人前開函文說明二敍明：「．．．隨函檢附該部（指法務部）前開函影本乙份，請卓參辦。」，且受文者正本為交通部、副本為公務人員住宅及福利委員會，此有該函附卷可稽。準此該函僅係相對人應交通部之請所為適用法令之說明，且未送達予抗告人，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項說明而生法律上之效果，即非行政處分，尤無多階段行政處分之可言，殊不因相對人是否為該管中央主管機關而異其本質。抗告人逕將相對人列為被告，於法不合。原裁定將交通部交總九十字第三三一三號函，誤引為交總八十九字第一三六○三號函，固欠允洽，惟與裁定之結果不生影響，仍應予以維持。抗告意旨徒執前詞，求予廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 茂 權法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日