最 高 行 政 法 院 裁 定 九十三年度裁字第一五○二號
抗 告 人 乙○○
丙○○甲○○(經張金龍等，相 對 人 臺北縣政府代 表 人 丁○○右抗告人因與相對人臺北縣政府間都市計畫事件，對於中華民國九十一年八月二十九日臺北高等行政法院九十年度訴字第六一三一號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告意旨略謂：（一）、相對人自八十八年十月十八日發布實施之「變更土城頂埔地區都市計畫案」，已直接限制抗告人權利及利益。按「主管機關變更都市計畫係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許提起訴願或行政訴訟以資救濟。」經司法院釋字第一五六號解釋在案又有行政法院五十九年判字第一九二號判例可參。本件抗告人之土地、廠房或因位於該計畫範圍而被相對人編定為「殯葬專用區」，此有訴願人甲○○、崔健平、呂佳慧等所申請之土地登記謄本、地籍圖謄本及都市計畫土地使用分區證明書可證，依都市計畫法第三十八條規定，特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途使用，而同法第四十一條，都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用規定者，除修繕外，不得增建或改建。當地縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，尚得斟酌地方情形限期令其變更使用及遷移。而抗告人土地、建築物之保留空地比例、容積率、建築高度等依同法第三十九條規定亦受限制，據「保護規範理論」意旨，應認為直接限制劃定區域內人民財產權、工作權。又部分訴願人土地、廠房雖未在相對人關發布實施範圍內，而非該處分之直接對象，但因緊鄰該劃定區域，生活機能上具有密不可分之「依存關係」；而自相對人發布實施該都市計畫變更案後，整個頂埔區土地不論是否被編定入殯葬專用區，於交易市場上立即遭受到土地價格大幅貶值，影響抗告人之利益。又依八十四年第二次通盤檢討公布之都市計畫，將該區編定劃分為保護區及公園預定地之用，而與該區毗鄰之陸軍運輸兵學校亦於細部計畫中，為配合整體地區發展，而規劃為地區行政中心及住宅區，整個頂埔地區具有商業發展潛力。而抗告人乃信賴政府都市計畫而投資購買土地，如今計畫卻遽然翻轉，使得抗告人期待權利益落空，與「信賴保護原則」有違。而抗告人此部分利益之受損縱非公法上公權利，亦應為「法律上應保護之利益」或「法律上值得保護之利益」，絕非單純之反射利益可比擬。又依墳墓設置管理條例第七條之規定，設置公墓或擴充墓場，應選擇不影響水土保持、不破壞自然景觀、不妨礙耕作、軍事設施、公共衛生或其他公共利益之適當地點為之。與左列第一款地點距離不得少於一千公尺，與其餘各款地點、距離不得少於五百公尺．．．。一、學校、醫院、幼稚園、托兒所暨戶口繁盛地區或其它公共場所。．．．四、工廠、礦場、貯藏或製造爆炸物之場所。而依墳墓設置管理條例施行細則第九條，本條例第七條第二項所稱「戶口繁盛區」，指依區域計畫法公告之區域計畫圖所標示之現有都市化地區及未來都市化地區。八十四年公布實施之都市計畫細部計畫已將該頂埔里大暖坑區原陸軍運輸兵學校範圍劃歸住宅區，即為都市化使用，然則本案劃定之殯葬專用區，卻與抗告人住宅距離皆不足五百公尺，侵害抗告人之利益甚明。（二）、利害關係人「知悉」上情時點為九十年五月中旬，即相對人所轄之土城市公所派員至土城市大暖坑地區實施土地釘椿測界時，本案之利害關係人始知悉該行政處分。故此部分訴願期間之起算，依法自應以「知悉時」即九十年五月中旬起算，而受理訴願機關收受訴願書之日既為同年五月廿九日，仍在法定三十日訴願期間之內，訴願機關未就訴願書內容詳加審酌，亦未見訴願決定理由書，有任何說明，其所為之決定顯屬違誤甚明，原判決不察，率爾駁回起訴，自屬違法。且按共同訴願實質上為數訴願事件之合併，公法上權利義務仍「數案」各自獨立而存在，縱有部分已逾訴願期間，然依法訴願機關僅得將該逾期部分駁回，對其餘部分仍應受理並為實體判斷。然訴願機關及原判決均未審酌及此，有裁判不附理由之違背法令。（三）、縱原處分有訴願逾期，然其餘利害關係人皆於法定期間內提出，與規定並無不合，訴願人名冊均詳載每位訴願人姓名、身分證字號、住址，其究為抗告人或利害關係人，鈞院自可詳察。訴願機關或原審法院未依職權調查，顯屬重大違失。並將部分訴願逾期視為全體逾期，侵害其餘訴願人憲法第十六條所賦予人民應有訴願、訴訟權利。又原裁定依據行政訴訟法第一百零七條第一項第十款：「起訴不合於程式或不備其他要件」為由駁回抗告人之起訴。但查本件抗告人之起訴狀均有依據行政訴訟法第一百零五條之規定表明「當事人」「起訴聲明」「訴訟標的及其原因事實」並附具「決定書」等相關證件，起訴合於程式，亦無「其他要件不備」之情形。原法院就此部分未經調查，亦未命抗告人補正即從程序上駁回，其裁定已有適用法律不當。再者，本件經抗告人等向監察院陳訴臺北縣政府辦理都市計劃案，顯有違反相關法令，經監察院調查結果：⒈土城市公所係於臺北縣都市計劃委員會審議通過「變更（頂埔地區）都市計劃（第二次通盤檢討）案」，送前臺灣省都市計劃委員會審議後，始向臺北縣政府陳情○○○區○○○○段土地變更為「殯葬專用區」，且其範圍包含私人土地，有違市民大表會之決議，亦未將上開情形告知縣政府，其處置顯有不當。⒉「臺北縣政府原擬通盤檢討案並無殯葬專用區，經該縣都委會審議通過，於送省都委會審議後，接獲土城市公所陳請增劃殯葬專用區意見，惟未將該陳情變更案公開展覽徵求意見，即逕送省都委會一併審議，其處理程序有欠妥慎，且與都市計劃法第十九條第一項及第二十八條之規定不合，核有未當，應予檢討改進。」此有監察院九十年十二月二十五日（九十）院臺內字第九○一九○○八○六號函影本可稽，由上述足以證明相對人未讓民眾有知悉之機會，原判決法院就此明顯違法之事證完全未予調查即輕率駁回，抗告人實難甘服。請廢棄原裁定，更為合法妥適之裁定等語。
三、相對人答辯意旨略謂：按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依法提起訴願。．．．」，「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．．十八、對於非屬行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」分為訴願法第一條第一項及第七十七條第八項所明定，本案系爭殯葬專用區係於變更土城都市計畫（第二次通盤檢討）內所劃設，為依都市計畫法第二十六條規定之都市計畫定期通盤檢討案件，「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，．．．自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。．．．此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增如其負擔者，有所不同。」「．．．本件被告官署變更已公佈之都市計畫，．．．原告以此項變更都市計畫，將使其所有土地降低其價值，損害其權益，對被告官署此項變更都市計畫之行為，提起訴願，自非法之所許。．．．」（司法院釋字第一五六號解釋理由書及所引五十九年判字第一九二號判例），本件都市計畫爭議事件非屬得提起行政爭訟之行政處分，其理甚明。且行政訴訟法第四條第三項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者」，本件抗告人之，土地、廠房既未在系爭殯葬專用區範圍內，其原有權力及法律上利益並未因本件都市計畫變更而受損，僅因其緊鄰該劃定區域，便主張其「生活機能上具有密不可分之『依存關係』，並預恐其土地房地產價格將因而受損，為權利及法律上受損害之「利害關係人」而提起行政爭訟，揆諸前引司法院大法官會議解釋理由，原告之訴已無理由，再以其為利害關係人，陳為其訴訟未於法定期限提出為法之所許，應已非本件爭訟重點。為此，請求駁回抗告人之抗告，以維法紀，實感德便。
四、本院查：（一）、按司法院釋字第一四八號解釋：「主管機關變更都市計劃，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。」；又司法釋字第一五六號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」；其解釋理由謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發佈及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」亦即主管機關變更都市計畫，如係個案變更，則係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟；但如係通盤檢討所作必要之變更，非屬於直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，人民不得對之提起行政訴訟。本件相對人依都市計畫法第二十六條暨都市計畫定期通盤檢討實施辦法第二十四條規定，於民國八十一年七月二十七日以八一北府工都字第二一二五二五號函請土城市公所自八十一年七月二十九日起張貼公告變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案，公告徵求意見三十天，其後並依都市計畫法第十九條規定將該都市計畫（第二次通盤檢討）草案計畫書、圖以八十二年十月二十三日八二北府工都字第二一二五七二號函請土城市公所自八十二年十月二十六日起張貼公開展覽三十天，審議過程中，由土城市公所提出該都市計畫區內劃設殯葬專用區之陳情意見，後納入「縣都委會決議後逾公開展覽期限公民或團體陳情意見綜理表」併同縣都委會決議事項報經臺灣省都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會審議通過後，內政部八十八年八月二十四日台八八內營字第八八七四二八八號函核定在案，以八十八年十月十三日八九北府工都字第三二六六五四號公告變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案，並自八十八年十月十八日起發布實施。相對人依據都市計畫法第二十六條規定所為之通盤檢討所作之變更，有變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）書附於原處分卷可按，揆諸前揭說明，抗告人尚不得對之提起行政行政訴訟。詎抗告人仍對之提起行政訴訟，於法尚有未合。（二）、再者，八十九年七月一日現行訴願法施行前之訴願法第九條第一項規定：「按訴願自機關之行政處分或決定書達到之次日起，應於三十日內提起之。」與現行訴願法第十四條第一項、第二項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」有別。本件相對人在內政部八十八年八月二十四日台八八內營字第八八七四二八八號函核定後，以八十八年十月十三日八九北府工都字第三二六六五四號公告變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案，並自八十八年十月十八日起發布實施，係在前揭現行訴願法施行前已公告在案，據抗告人陳稱都市計畫區域內之抗告人甲○○等人，對此公告不服，卻遲至九十年五月二十九日始向內政部提起訴願，有蓋有內政部收文條碼日期章戳之訴願書附於訴願卷可稽，顯逾當時法定訴願期間；其餘在都市計畫區域外之抗告人等人，抗告人稱彼等為利害關係人。惟其餘在都市計畫區域外之抗告人等人，彼等並未主張彼等有何具體權利或法律上保護之利益因本件都市計畫受有損害，且彼等既緊鄰本件都市計畫區域，當在公告期間，已知悉本件都市計畫，而抗告人主張彼等係在九年五月中旬始知悉本件都市計畫，則原裁定誠認抗告人不具備起訴合法要件之結果，尚無不合。（三）、原裁定未就抗告人之主張詳為論述，雖有未洽，惟與抗告人在原審之訴應予駁回之裁判結果初無二致，仍應認本件抗告為無理由，而予駁回。另關於本件通盤檢討之處理程序問題，業經監察院調查竣事，函相關單位檢討改善在案，有監察院九十年十二月二十五日（九十）院台內字第九○一九○○八○六號函影本附於原審卷可按，併予敍明。
五、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十五 日