最 高 行 政 法 院 裁 定 九十三年度裁字第一五○五號
抗 告 人 丙○○
甲○○乙○○右抗告人因與相對人臺灣省政府間眷舍事件，對於中華民國九十二年三月十四日臺中高等行政法院九十一年度訴字第八七九號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告意旨略謂：查抗告人乙○○爭取合法續住原配住眷屬宿舍事件，前經相對人申訴決定及公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）再申訴決定等分別駁回在案，抗告人不服，遂提起撤銷訴訟，然經原裁定認係逾收受再申訴決定書之二個月期限，惟當時抗告人乙○○雖受違法或不當之行政處分，但因其宿舍續住權益仍具公法續住之事實，即尚未達已遭損害其法律上利益之發生事實（即未達民國九十一年十一月二十二日強制執行日），且當時所收受之該再申訴決定書並非明定為訴願決定書，縱使抗告人乙○○於九十年四月二十日前提起行政訴訟，能否準用訴願決定後得提起行政訴訟之相關規定，亦恐有爭議。基此，依行政訴訟法所稱已遭損害其權利及法律上之利益，自應係自九十一年十一月二十二日起算。且依司法院釋字第一五六號解釋意旨，實不須單限以需經訴願程序並收受訴願決定書後始得提起行政訴訟；況本案係因原審受理後，抗告人奉該院受命法官裁定該案訴訟之提起除得按抗告人訴之聲明外，須另以撤銷保訓會之再申訴決定書始得為之，此事實有該院二月十八日調查證據筆錄足資證明，故該再申訴決定書實係由該院裁定為訴願決定書後，再裁定抗告人之起訴已逾訴願決定書送達日起之二個月之不變期間而駁回原訴，其裁定過程顯有不當之處。次查抗告人甲○○亦曾任職於前臺灣省政府農林廳，任職期間抗告人甲○○之薪資所得中亦已按月扣繳房屋津貼新臺幣（下同）六百元，抗告人甲○○嗣因精省政策，考量父親之宿舍續住權益仍可維持，乃同意提前於八十七年六月間調離原職，後於九十年底始返回臺中地區之中央機關任職，因此本案宿舍續住事件之發生經過抗告人甲○○並不知悉。其雖於三月四日證據調查庭應訊時陳述係於九十年二月初或二月中旬收受再申訴決定書，惟此實係因抗告人甲○○於九十一年十月十八日知悉後，經向抗告人乙○○查閱相關公函，始一併知悉保訓會九十年二月一日八九公中一字第○三九一八號函函送該決定書之情事，故於開庭應訊時始代抗告人乙○○答以該決定書之送達日期，詎料受命法官竟將抗告人甲○○代為陳述並推估抗告人乙○○收受再申訴決定書之日期，咸一體適用於抗告人等三人皆係於相同期間下收受並知悉該再申訴決定書之情事，此採據事實之認事用法，及漏判利害關係人具適格起訴之事實，顯屬重大違失。又原審既已同意抗告人丙○○及抗告人甲○○兩位均得以利害關係人之身分依法隨抗告人乙○○一併列為原告，據以提起本案之行政訴訟，即該院係以利害關係人一併受理本案撤銷訴訟，當須另以「訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。撤銷訴訟，自訴願決定書送達後，已逾三年者，不得提起。」之規定，另行個別裁定各利害關係人自知悉時起至依法提起撤銷訴訟之時，有無逾越法定不變期間，方為適法。另「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項雖定有明文，惟若係「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政法院應予准許，同法第一百十一條第三項第二款亦定有明文。按有損失必有賠償，此乃適於一般法理原則，亦為社會大眾之所認同，本案抗告人於訴狀送達後，於九十二年二月十七日所提「訴之聲明變更暨事實與理由補充狀」中，追加附帶損害賠償之「訴之聲明變更」部分，依行政訴訟法第七條之規定，得於同一行政訴訟程序中，合併請求損害賠償，且該附帶損害賠償部分，亦前經受命法官認定其所請求之附帶損害賠償，係以原請求之基礎不變下為之，故行政法院即應依上開行政訴訟法第一百十一條之相關規定，得不經相對人同意而准予抗告人合併提起附帶損害賠償。縱使抗告人所請求之附帶損害賠償經法院裁定仍須經相對人同意下方得為之，且相對人雖已陳述不同意抗告人之請求，然審究本案變更訴訟之聲明部分，僅有請求附帶損害賠償一處係屬追加之訴，其原有起訴狀及所提「訴之事實及理由補充狀」亦有其法定訴訟效力，即已合法，已無構成裁定駁回之理由。另於九十二年四月二日抗告人向行政法院申請調卷後，除確認抗告人乙○○所提之申訴書確係向相對人提起無誤外，經抗告人同日續行調卷後，赫然發現，相對人在抗告人乙○○於八十九年五月二十二日提起申訴書前，竟先行逕自以臺灣省政府八十九年四月二十日八九府公管字第一一五二九號函，認定為其申訴決定，而將抗告人乙○○等之申訴書逕改為係屬再申訴事件，再函轉內政部並經該部以八十九年六月十九日臺八九內訴字第八九○五五三九號函移請保訓會處理在案，惟該會因鑒於抗告人乙○○等人所提之申訴案件，認係屬相對人權責，爰以八十九年六月二十三日八九公中一字第○三九一八號函再移由相對人辦理逕復，據此事實，顯見相對人就抗告人當時所提申訴案之處理經過，及於九十二年三月四日當日到庭應訊時之推諉陳述，其認事用法多有所違誤，屬裁量不當之行政處分。另查本案之肇始於抗告人乙○○因受憲法精省政策下先由相對人及所轄機關逕行同意商調後復遭被迫調職所致，從而導致其配住宿舍發生續住疑義，實屬公法之範疇，縱若仍有涉及調職後之私權借貸關係終止，亦全係因相對人及所轄機關當時逕行同意抗告人乙○○商調，造成該抗告人須奉令調職而成為事實後，再據以循私權關係強行催討宿舍所致。惟原審於受理本案後，對本案之裁定先以非屬行政處分裁定在先，又僅單以全案係屬私權關係，非屬行政法院之權限而裁定駁回，顯有失司法公平，亦有違其法定賦與之審查職權，況本案之行政處分（即相對人八十九年七月二十四日八九府公三字第二六二四二號書函）已經保訓會受理並經實體駁回在案（見該會九十年一月十六日之九○公申決字第○○○四號再申訴決定書），且該再申訴決定之結果亦經行政法院裁定為本案之行政訴訟已具合法之訴願程序，縱雖經該院裁定部分事實涉及私權關係，亦不影響抗告人提起行政訴訟之合法性，且其裁定內容既先經認定本案已實具行政處分後之訴願程序，卻又反認本案非為行政處分，且係屬私權關係，其裁定理由顯相互矛盾。再查抗告人乙○○原所居住之宿舍係為六十二年間獲配住之眷屬宿舍，其基於憲法精省政策受行政院農委會派令調任。抗告人被調任之前，中央及臺灣省政府曾多次宣示並發布有關精省時程保障省府員工權益之措施及命令，已具信賴保護之基礎，依憲法及司法院相關釋字解釋意旨之信賴保護原則，相對人應同意（保護）抗告人宿舍續住之權益此亦合於司法院釋字第五五七號之公法解釋意旨。相對人既逕行同意該抗告人調任至中央業務承受機關，自當依信賴保護原則予以同意續住宿舍，惟相對人卻反以「事務管理規則」之規定強行催討宿舍。基此前開種種憲法精省政策下公權關係調任之事實，其宿舍續住事件實已非私權關係，惟本案竟遭相對人及原審先後認定及裁定係屬私權關係，顯與法不符。末查本案「民事簡易庭」之判決，並未對抗告人所提「省公務人員權益保障計畫書」之保障事項作明確之判決。按本案民事簡易法庭之判決文略以：「前述省公務人員保障計畫書係（行政院）臺灣省功能業務與組織調整委員會所頒布之行政命令，本件原告（即相對人）拒遵此令而不准被告續住宿舍，乃其職權，本院無權審查。」更可證明此案自始係屬公法事件。另本案「民事簡易判決」及「民事判決」，皆係採「民法」第四百七十條有關借用人返還借用物義務之立法意旨，分別以「被告職務確已離開臺灣省政府，系爭建物業已使用完畢，原告又催告返還，被告自有返還之義務。」及「使用借貸關係終止，無權占有系爭房屋。」等語，判決抗告人須返還系爭建物。惟依民法第四百七十條有關使用借貸關係之意旨，本案抗告人係屬公法精省時程中業務與人員之移撥調整，且亦持續任職於相對人所同意調整至中央之原有防疫業務，按借貸之目的，其系爭房屋並未使用完畢，依該法條之意旨，當然尚不須返還該建物；至前開民事訴訟之判決理由及本案相對人之答辯狀中，皆引據最高法院四十四年度臺上字第八○二號之判決意旨，實與相對人因精省逕行同意商調並發令免職在先所產生之抗告人受迫離職情形，大有其間，應不足採。另保訓會因非屬民意機關、司法機關或監察機關，故不適用行政程序法第三條第二項中所列之除外機關，因此，該會之行政行為當須一併受到九十年一月一日起施行之行政程序法之相關規範，而本案保訓會之再申訴決定書係於九十年二月一日經合議決定生效，然其該書面行政處分中卻未表明不服該行政處分之後續救濟方法、期間及受理機關，已違反同法（行政程序法）第九十八條及九十九條有關處分機關之告知義務，其所生之抗告人乙○○遭臺中高等行政法院裁定其行政訴訟已逾法定提起期間之不利益，應概歸由保訓會承擔，爰請裁定廢棄原裁定等語。
三、本院查：（一）、按公務人員保障法第七十七條第一項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」；訴願法第一條規定：人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」；行政訴訟法第四條規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」。申訴制度係針對管理措施或有關工作條件之處置認為不當者；訴願制度係針對行政處分認為違法或不當者；兩者顯然有別。（二）、按提起訴願，以有行政機關違法或不當之行政處分存在為前提，為訴願法第一條所明定。所謂行政處分，則指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至若公務員因任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸（最高法院四十四年台上字第八○二號判例參照），倘因使用借貸之私權關係發生爭執，純屬民事訴訟範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行政爭訟程序請求救濟。本件爭執之臺灣省政府八十九年七月二十四日以八九府公三字第二八六一○號書函主旨：「先生等對於本府八十九年四月二十日以八九府公管字第一一五二九號書函示有關續住原配（借）住本府宿舍，提出申訴案，查本府業已於八十九年六月二十一日八九府公三字第二六二四二號書函再函釋在案，仍請依該函釋辦理。」；又相對人對抗告人向臺灣南投地方法院提起交還房屋等事件，判決勝訴確定在案，並已聲請民事強制執行，有臺灣南投地方法院八十八年度投簡字第四三○號民事簡易判決、八十九年度簡上字第七四號民事判決及民事執行處通知等影本附於原審卷可按。本件係因任職關係獲准配住宿舍，是否續住之問題，乃因使用借貸之私權關係發生爭執，屬民事訴訟範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行政爭訟程序請求救濟。抗告人仍對之提起行政訴訟，於法自有未合，應予駁回，其追加請求損害賠償部分，因其起訴不合法，應一併予以駁回。原裁定之論述雖有未洽之處，惟與抗告人在原審之訴應予駁回之裁判結果初無二致，仍應認本件抗告為無理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十六 日