最 高 行 政 法 院 裁 定 九十三年度裁字第一六一一號
抗 告 人 甲 ○相 對 人 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 乙○○右抗告人與相對人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，對於中華民國九十二年九月二十三日臺北高等行政法院九十二年度訴字第二四五○號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，提起行政訴訟，請求訴願決定及原處分均撤銷。並命相對人遵行最高法院九十年台上字第三一四號裁定意旨處理抗告人遺產執行事宜。原裁定以：依行政訴訟法第四條第一項規定，如行政機關所為單純事實之敍述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非訴願法上之行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有改制前行政法院四十四年判字第十八號、五十九年判字第二四五號、六十二年裁字第四十一號判例可資參照。查相對人九十一年八月十九日輔壹字第○九一一二○○八號及九十一年十月二十五日輔壹字第○九一○○一四九五三號書函，係相對人分就訴外人張碧森及抗告人前開函詢事項，本於主管機關立場，闡釋相關法令之規定及處理流程，對抗告人之權利尚不發生具體之法律上效果，自非行政處分，抗告人之訴於法不合等情，駁回抗告人之訴。
三、抗告意旨以：（一）相對人九十一年八月十九日輔壹字第○九一一二○○八號及九十一年十月二十五日輔壹字第○九一○○一四九五三號書函，所列舉之各項職權，除搜索繼承人清算遺產外均無法令依據。（二）查相對人現行作業方式，是將亡故單身榮民遺產取而全部管理，違反憲法第十五條及民法第一千一百八十七條規定，影響抗告人權益至大，依司法院釋字第四二三號解釋，前揭二書函為行政處分無誤。然訴外人張碧森及抗告人非相對人之部屬，原判決認前揭二書函系應張碧森及抗告人所為之釋示，與司法院釋字第五四八號解釋意旨不符。亦與司法院釋字第一八五號及第三七一號解釋意旨相背。（三）改制前行政法院五十九年判字第二四五號判例，係一違背解釋之判例，當然失其效力，原判決引用顯有行政訴訟法第二百四十三條判決不適用法規或適用不當之違誤等語。
四、本院按：行政訴訟法第四條第一項規定「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」依此規定，提起撤銷訴訟，以有行政處分為前提。而所謂行政處分，訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。析言之：（一）行政處分乃行政機關所為之單方行政行為。（二）行政處分乃行政機關就公法上具體事件所為之單方行為。（三）行政處分乃行政機關所為直接對外之行為。（四）行政處分乃行政機關所為發生法律效果之行為。是行政機關對人民所陳法令上之疑義，表示其自己之見解以為解釋；或所為單純的事實敘述或理由說明，並不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分。依此說明，本院改制前著有以下判例：「提起訴願，係對官署之處分不服而請求救濟之程序，必以有行政處分之存在，為其前提。被告官署之通知，並非對原告之請求有所准駁，在法律上無何種效果因之發生，積極或消極之行政處分，均不存在，原告自不得對該項通知，提起訴願。」（四十八年判字第七十號）；「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果者而言，且以該項處分損害其本人之權利或利益者，始得對之提起訴願。若恐將來有損害之發生，而預行請求行政救濟，則非法之所許。本件被告官署之通知，係基於原告所陳法令上之疑義，表示其自己之見解以為解釋，顯不發生具體的法律上之效果，不能謂其為行政處分。縱如原告主張，製冰廠產品不合標準，同業競爭之結果，足使原告蒙受損失，亦係將來可能有損害之發生，非原告之權利或利益已受損害之情形，原告自不得預行請求救濟。依首開說明，其提起訴願，即非合法。」（五十一年判字第一○六號，並參照五十九年判字第二一一號判例）；「官署就法令所為釋示，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自不能認為行政處分，而提起訴願。」（五十九年判字第二四五號）；「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」（六十二年裁字第四十一號，並參照四十四年判字第十八號判例）另「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分。」「提起訴願，依訴願法第一條規定，以有行政處分存在為前提，行政處分之定義，同法第二條亦有明文規定。行政法院六十二年裁字第四十一號判例：『官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許』，係前開訴願法條文之當然詮釋，與憲法第十六條並無牴觸。」司法院釋字第四二三號及釋字第二三○號分別著有解釋。本件因訴外人張碧森於九十一年八月九日向相對人函詢：單身榮民預立遺囑指定遺囑執行人執行遺產及身後事宜，是否無須再由相對人榮民服務處辦理等情。相對人於九十一年八月十九日以輔壹字第○九一一二○○八號書函答覆張碧森，抗告人就相對人上開覆函，於同年十月十五日具函向相對人表示：依最高法院九十年度台上字第三一四號裁定意旨，遺產管理人與遺囑執行人各有不同職責云云，相對人於九十一年十月二十五日以輔壹字第○九一○○一四九五三號書函回覆抗告人，嗣抗告人以訴外人張碧森為其遺囑執行人之一，不服相對人前開二份書函而提起行政訴訟。查，相對人前開回覆訴外人張碧森之書函，係就其前開查詢事項，說明依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第六十八第一項、第三項及退除役官兵死亡無人繼承遺產管理辦法第四條之規定，該會所屬榮民服務處為單身亡故榮民之法定遺產管理人，非得以單身亡故榮民立有遺囑指定遺囑執行人而排除榮服處遺產管理權責，惟遺囑執行人於辦理善後完畢，得檢具辦理喪葬費用之單據向榮民服務處請款，至賸餘遺產部分，仍應依兩岸人民關係條例第六十七條之規定辦理，不得逕匯交其大陸親友等語；而相對人函覆抗告人之前開書函，亦係就抗告人前開質疑，說明依最高法院九十年台上字第三一四號裁定意旨，單身亡故榮民有指定遺囑執行人者，仍應先由遺產管理人依民法第一千一百七十九條規定，搜索債權人、受遺贈人、大陸地區以外之繼承人公示催告程序之法定期限屆滿後，始交由遺囑執行人執行遺囑內容，抗告人來函指陳事項，似有誤解法令等語。經核前開二覆函，係相對人分就訴外人張碧森及抗告人前開函詢事項，本於主管機關立場，解釋相關法令之規定及處理流程，對抗告人之權利尚不發生具體之法律上效果，揆諸上開說明，非屬行政處分甚明。原裁定引用前揭規定及判例意旨，認抗告人對相對人之上開二書函提起訴願非法之所許，訴願決定不予受理，亦無不合等情，駁回抗告人在原審之訴，核無違誤，抗告論旨難認有理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日