最 高 行 政 法 院 裁 定 九十三年度裁字第一七○一號
上 訴 人 乙○○
丙○○被 上訴 人 屏東縣屏東市公所代 表 人 甲○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十二年三月十一日高雄高等行政法院九十一年度訴字第三一五號判決，提起上訴，本院裁定如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第二百四十二條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第二百四十四條第一項第四款及第二項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有上開規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、本件上訴意旨略以：（一）先位之訴部分：上訴人引用行政院八十四年十月二十八日台八十四內字第三八四九三號、內政部八十四年十月十一日台八十四內營字第八四八○四八一號函及司法院釋字第四○○號解釋，旨在證明本件是否應徵收或補償。按司法院釋字第四○○號解釋文中所述「國家自應依法律之規定」辦理徵收給予補償，係指「土地法」，非無法律依據甚明。又民國七十七年起全省各縣市及被上訴人七十七年徵收屏東市○○○○道路用地之補償，均依據土地法第二百三十六條之規定，僅因土地法所規定之補償辦法不盡週延，故司法院釋字第三三六號解釋認定國家對此有補償之義務，特別說明應檢討修正有關法律，俾能滿足利害關係人之補償需求，係「立法問題」。亦即當時已有徵收土地之補償法源，其後並於民國八十九年二月二日制定土地徵收條例以為適用依據，原判決對司法院釋字第四○○號、第四二五號、第四四○號解釋、土地徵收條例第三十條、第五十八條規定及其他相關行政院或內政部函示等徵收法源依據，不予援用，逕認上訴人請求土地徵收及特別犧牲之損害賠償或使用費，無法律依據，顯屬違背法令。（二）備位之訴部分：依土地徵收條例第五十七條、第五十八條第一項及第三項規定，本件無論是土地徵收或是特別犧牲之請求，均有法源，且屬公法上問題。依原判決理由，公法上損失補償之原因，可大別分為土地徵收及特別犧牲二類，前者係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產，經由法定程序予以剝奪之謂；後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益。所以本件土地徵收及特別犧牲之損害賠償或使用費之爭議，均屬公法上關係。詎料原判決認本件屬私權關係，其理由自相矛盾，其認事用法顯有不當。為此求為廢棄原判決，並為如原判決聲明所示之判決。
三、原審係以：（一）先位之訴部分：１、查本件上訴人乙○○以系爭土地早於七十一年以前即被闢建為既成巷道使用，並經被上訴人舖設柏油路面及未能與鄰地一併徵收補償，有失公平，並造成其債務人林茂謙之損害，乃於九十年十月三十日向被上訴人提出陳情書，代位債務人林茂謙請求被上訴人應依司法院釋字第四○○號解釋意旨予以徵收補償，並給付五年份之損害金共計新臺幣（以下同）三、
九一二、二一三元。案經被上訴人以九十年十一月七日（九○）屏市工字第三五九八七號函復，揆其文義乃認系爭土地為八米以下之道路預定地，故未予辦理徵收補償，即有否准上訴人請求徵收補償之意思，應屬行政處分。２、按人民之財產權應予保障，固為憲法第十五條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收，未設補償之規定，即明。司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照。按司法院釋字第四○○號解釋意旨，固闡明既成道路成立公用地役關係者，妨礙土地所有權人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，於土地全面徵收補償前，各級政府應予合理補償。然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且觀之本號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償，亦僅為國家立法及施政之指針，非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償，故上訴人逕依此解釋作為請求權依據，請求被上訴人給付因系爭土地特別犧牲之損害金如其訴之聲明第二項所示，於法尚非有據。另上訴人引據之行政院八十四年十月二十八日台八十四內字第三八四九三號函及內政部八十四年十月十一日台八十四內營字第八四八○四八一號等函，觀其函示內容係行政院指示臺灣省、臺北市及高雄市等政府機關，有關開闢達都市○○道路寬度而尚未辦理徵收補償之私有道路土地，由於各縣市政府間之財務狀況不盡相同，仍請自行衡酌財務狀況，以分期分區方式，逐步加以解決，併請參考內政部八十四年十月十一日台八十四內營字第八四八○四八一號函附之研商結論等情。僅係有關辦理私有道路土地徵收補償之指示，核與特別犧牲之損失補償無涉，是上訴人另以上開二函作為訴之聲明第二項之請求權依據，仍屬無憑。３、上訴人訴請被上訴人編列一五、三七九、三五○元預算，報請內政部核准徵收系爭土地乙節。按國家機關為土地徵收之處分，其徵收程序應依土地徵收條例之規定為之，即關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得需用土地或土地改良物，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關及該管直轄市或縣（市）主管機關。至於人民得否請求國家徵收土地乙節，綜觀土地徵收條例之內容，除第八條第一項有規定因徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收之外，尚無其他關於人民得逕行請求國家徵收土地之規定，是以上訴人請求被上訴人應辦理如訴之聲明第三項所示之徵收補償手續，於法尚嫌無據。上訴人雖主張其係依據司法院釋字第四○○號解釋為本項請求，然查，司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。惟該解釋文明言：「國家自應『依法律之規定』辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋同時敘明：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之依據。故上訴人執為其得請求被上訴人發動徵收補償手續之請求權依據，自有誤會，不足為取。至上訴人雖又援引上述行政院八十四年十月二十八日台八十四內字第三八四九三號函、內政部八十四年十月十一日台八十四內營字第0000000函附研商結論、內政部七十七年五月十三日台內營字第五九五二九三號函檢送之加速取得公共設施保留地及加強保障保留地所有權人權益之措施核定本、行政院秘書長八十五年十二月四日台八十五內字第四五七四五函附會商結論及內政部八十九年八月十八日台八九內營字第八九八四七五九號、八十九年十月二十七日台八九內營字第八九八四七五六號等函，主張：依據上開行政函示，系爭土地應於八十六年底前徵收完畢，如未徵收者，亦應自八十七年起辦理，但被上訴人均未依上開規定辦理徵收補償，於法未合云云。惟查，上開函示，揆其性質僅屬行政程序法第一百五十九條所定之上級機關對下級機關，依其權限為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之行政規則，核與經立法院通過、總統公布之法律，或由法律授權行政機關制定之法規命令此等直接對外發生法律效果之法規不同，自不足作為訴請辦理徵政補償之法源依據，故上訴人另以上開函示作為訴之聲明第三項之請求權依據，亦無可取。４、綜上所述，上訴人請求被上訴人於系爭土地徵收完畢前給付相當於租金之損害金，並編列預算報請內政部核准徵收系爭土地，既無法律上之依據，非有理由。原處分及訴願決定否准及駁回上訴人所為上述之請求，理由雖有不同，惟其結論並無二致，仍應維持。（二）備位之訴部分：依行政訴訟法第二條規定及司法院釋字第四四八號解釋意旨，人民與行政機關因私權關係發生爭執，係屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。經查，本件上訴人備位訴之聲明第一項係請求確認被上訴人對上訴人所有系爭土地有地上權存在云云，惟此部分有關確認地上權之主張，係屬民法私權之範疇；而上訴人據此地上權之主張，請求被上訴人按月給付上訴人二四、二三○元之租金或使用費如備位訴之聲明第三項所示，亦屬私權之爭執，均應向普通法院訴請裁判，尚不得為行政爭訟之標的，是上訴人此部分之請求，於法尚有未合，應予駁回。至上訴人備位訴之聲明第二項請求被上訴人編列一五、三七九、三五○元預算，分成十年發行土地債券，報請內政部核准徵收上訴人所有系爭土地云云，核與上訴人先位訴之聲明第三項之請求大致相同，並非互相排斥；且此項請求辦理徵收補償，並無法律上之依據，已如前述，是上訴人此部分所請，亦非合法等情，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：（一）關於先位之訴部分：原審就上訴人引用司法院釋字第四○○號、第四二五號、第四四○號解釋、土地徵收條例第三十條、第五十八條、行政院八十四年十月二十八日台八十四內字第三八四九三號、內政部八十四年十月十一日台八十四內營字第八四八○四八一號函作為請求依據，業予詳敘其不可採之理由，上訴人提起上訴，仍執前詞謂其得依前開現行法令、解釋請求徵收補償，惟就原審以前開理由駁回其訴所執之理由，究竟如何係屬適用法規錯誤或不適用法規，則未予具體指明，尚難認係合法之上訴理由。（二）關於後位之訴部分：上訴意旨謂本件土地徵收及特別犧牲之損害賠償或使用費之爭議，均屬公法上關係，詎料原判決先係認屬公法關係之爭執，嗣又認係私權關係爭執，其理由自相矛盾云云。惟查原審係以依上訴人之主張，其所請求確認被上訴人對上訴人所有系爭土地有地上權存在，及據此地上權之主張，請求被上訴人按月給付上訴人二四、二三○元之租金或使用費部分，係屬私權爭執，不得為行政爭訟之標的，爰予駁回，非謂本件土地徵收及特別犧牲之損害賠償之爭議，均屬私權爭執。則上訴人對其所指原判決如何理由矛盾，並未揭示其具體事實，揆之前開規定及說明，其上訴尚難認係合法。從而，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為不合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第二百四十九條第一項前段、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日