最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01054號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人不服中華民國93年2月18日臺中高等行政法院92年度訴字第793號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有座落彰化縣○○鎮○○段萬興小段469之1地號一般農業區農牧用地土地（以下稱系爭土地），面積0.2826公頃，於民國92年2月14日經被上訴人聯合稽查取締小組赴現場會勘，發現上訴人未經申請許可擅自開挖土地並堆置砂土。被上訴人認定上訴人違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制之規定，依同法第21條第1項規定，於92年2月27日以府地用字第0920035007號函裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到3日內恢復原狀。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：上訴人僅在自己所有耕地內翻土，並非建築也未變更地形地貌，依內政部90年5月28日台內中地字第9082818號令訂頒之非都市上地容許使用執行要點第4點規定，上訴人之行為不需申請許可使用。又依非都市土地使用管制規則第6條第4項附表1「各種使用地容許使用項目表」規定，農牧用地之容許使用項目包括採取土石，上訴人在自己所有農牧用地（耕地）內翻土，應係合法行為，請被上訴人到現場勘查。上訴人於收到通知後，即恢復原狀，被上訴人處罰前應先預為告誡。且由照片上看不出是否為上訴人之土地，上訴人僅將下面的土壤翻到上面，係為改良土地，便於耕種之用。區域計畫法第15條第1項係規定區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，依上開規定含義，顯係編定建築用地、耕地、水利地等等，而就建築用地、耕地、水利地等等實施管制，不得任意將耕地變更為建築用地，或建築用地住宅區任意變更為商業區等等而言，絕非指耕地不得任意翻土，同法第21條處罰之對象絕對不適用於在耕地內翻土之部分。又區域計畫法並未規定準用平均地權條例施行細則第12條之規定，且違反平均地權條例施行細則第12條之規定，並無處罰6萬元以上30萬元以下罰鍰之規定。被上訴人並未引用平均地權條例施行細則第11條、第12條之規定，其對上訴人裁處罰款30萬元，並無依據，原處分及訴願決定均不當等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：本案系爭土地（編定為一般農業區農牧用地）部分取砂約1公尺深，土面刮堆大量砂土。按「非都市土地使用管制規則第6條第4項附表1「各種使用地容許使用項目表」規定，農牧用地之容許使用項目雖然包括採取土石（限於採取當地土石）及臨時堆置收納營建剩餘土石方（僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地），但須先申請許可，然上訴人並未申請許可。又上訴人於土地上部分取砂約1公尺深，及土面刮堆大量砂土，明顯變更地形地貌，須辦理許可使用手續，故其使用違反區域計畫法相關規定。又依行政程序法第103條第5款規定，本案因實地使用情形足以認定違反非都市土地管制使用規則，爰依上開法令規定不給予陳述意見機會，被上訴人爰依據區域計畫法等法令規定，裁處上訴人即土地所有權人30萬元罰鍰，並限期文到3日內恢復原狀，於法並無不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人所有系爭土地編定為一般農業區農牧用地，被上訴人聯合稽查取締小組於92年2月14日赴上訴人所有之系爭土地會勘，查獲系爭土地部分採取砂石約1公尺深，表面刮堆大量砂土，有土地登記謄本、彰化縣非都市土地使用管制聯合取締小組會勘紀錄表、照片及土地複丈成果圖等件附卷可稽。次按行為時非都市土地使用管制規則第6條第4項附表1「各種使用地容許使用項目表」規定，農牧用地之容許使用項目雖然包括採取土石（限於採取當地土石）及臨時堆置收納營建剩餘土石方（僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地），惟上訴人於系爭土地上部分取砂約1公尺深，及地面上刮堆大量砂土，已明顯變更地形地貌，依行為時非都市土地容許使用執行要點第4點規定，須先辦理許可使用手續。縱上訴人主張其係改善土壤從事土地改良行為，然依平均地權條例施行細則第12條規定，土地所有權人從事土地改良，亦應申請驗證登記。本件上訴人既未辦理許可使用手續，亦未向主管機關申請驗證登記即整地開挖，其違法變更系爭土地之地形地貌事實明確，被上訴人認上訴人違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制之規定，依同法第21條第1項規定，於92年2月27日以府地用字第0920035007號違反區域計畫法案件處分書裁處上訴人30萬元罰鍰，並限於文到3日內恢復原狀。揆諸區域計畫法第15條第1項、第21條第1項，及行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項及第6條第1項、行為時非都市土地使用管制規則第6條第4項附表1、行為時非都市土地容許使用執行要點第4點規定、以及平均地權條例施行細則第12條規定，並無不合等語為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：查被上訴人聯合取締小組之照片，雖係系爭土地之土，惟從相片可知，並無石頭，原審未敘明相片係當地之土，何以認挖掘砂石？原審判決有不備理由之違法。又上訴人將系爭土地供他人種植西瓜，翻土後亦欲種西瓜，並無變更使用目的，況該土質不可能供建築用沙，被上訴人誤會上訴人抽取砂石，原審未到現場勘驗，誤信紀錄表相片，有判決不備理由之違法。上訴人請怪手翻土，目的在改善土質，挖起之土堆積後，終要填平，被上訴人誤以為上訴人變更地貌，原審徒以作業過程中之堆土，認已改變地形地貌，未訊問取締小組人員，何以取締時未通知上訴人，挖地之目的及變更地貌後之用途為何？原審未予敘明，逕認變更地形地貌，有應調查證據未予調查及理由不備之違法。原審謂上訴人從事土地改良行為，依平均地權條例施行細則第12條規定，應申請驗證登記，但違反該規定者無處罰規定，況變更地形地貌非上訴人之目的，上訴人目的在改良土地，原審未見上訴人挖地填平後之結果，在改良土地過程中即予以取締，有先入為主之誤斷，而適用區域計畫法第15條第1項之規定，顯有適用法則不當之違法。按區域計畫法第21條規定係處罰6萬元以上30萬元以下罰鍰，依行政慣例均從最低下限罰起，被上訴人卻從上限處罰，顯屬濫用權力，違反憲法第23條比例原則，其手段與目的顯不相當，且上訴人已回復原狀，被上訴人仍處罰上訴人30萬元。區域計畫法之目的在促進土地及天然資源之保育利用，增進公共福利，上訴人挖地改善土地，旨在讓種植西瓜大又甜，符合促進土地利用及增進公共福利，被上訴人未斟酌上情予以鉅額罰鍰，原審未依比例原則，禁止權力濫用原則及公共利益原則予以斟酌，有適用法則不當之違法等語，爰請判決廢棄原審判決，並發回原法院更為審理。
六、本院按：行政訴訟法於證據乙節，固規定勘驗亦為行政法院調查證據方法之一；惟依該法第174條，以及依同法第185條準用民事訴訟法第364條至第366條之規定，仍應以有必要性及可能性為原則，賦予行政法院裁量。本件違章行為，業經被上訴人聯合稽查取締小組於92年2月14日赴現場會勘，有彰化縣非都市土地使用管制聯合取締小組會勘紀錄表、照片及土地複丈成果圖等證據附原處分卷足稽，原審自無再勘驗現場之必要；況距原審審理時，已屆半年以上，是否有勘驗之必要，非無疑問。從而，原審未勘驗現場，依上開證據，作為判決之依據，尚無判決理由不備之違法。次按，本件上訴人挖掘系爭農地，縱係為土地改良，依平均地權條例施行細則第12條規定，仍應事先申請驗證登記；況本件上訴人違章行為並非單純採取土石，不符非都市土地使用管制規則第6條第4項附表1所示規定。從而，原審維持被上訴人以上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項科處罰鍰之處分，尚無違誤。再按行政行為，應依下列原則為之：㈠、採取之方法應有助於目的之達成；㈡、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；㈢、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，為行政程序法第8條所明定，此即為行政法比例原則。本件被上訴人係依區域計畫法第21條第1項規定「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，作為科處上訴人罰鍰之依據。被上訴人係以系爭土地編定為一般農業區農牧用地，上訴人卻在其上挖深1公尺取砂，致使地面上刮堆大量砂土，明顯變更地形、地貌之情節，處上訴人30萬元最高罰鍰，並限文到3日內恢復原狀，核與上開法條無違，應屬有助目的達成，且罰款30萬元，尚在法定範圍，而被上訴人於科處上訴人罰鍰時，上訴人尚未恢復原狀等情，自無違上開比例原則。上訴人其餘上訴意旨，諸如系爭土地挖掘情節之認定，無非指摘原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第242條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。末按，本件事實已臻明確，且無同法第253條第1項第2款涉及專門知識或特殊經驗法則，有以言詞說明之必要，上訴人聲請本院行言詞辯論，毋庸准許。綜上所述，本件上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
第三庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 劉 鑫 楨法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 25 日
書記官 莊 俊 亨