最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01080號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 甲玄○訴訟代理人 黃旭田律師被 上訴 人 甲地○訴訟代理人 薛銘鴻律師
林麗芬律師被 上訴 人 Ｄ○○
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Pennsylvania U.S.A.甲Ｏ○甲Ｗ○甲Ｖ○甲Ｕ○甲Ｒ○甲Ｋ○甲Ｑ○甲Ｎ○甲Ｔ○乙Ｓ○○乙Ｍ○○甲ｂ○甲ｃ○甲ｄ○甲Ｍ○○甲Ｓ○甲Ｙ○甲Ｘ○甲Ｈ○甲Ｉ○乙ｅ○○乙Ｉ○乙乙○○甲Ｊ○甲Ｌ○甲Ｚ○甲ｈ○甲ｉ○甲ｐ○甲ｑ○甲ｒ○甲ｕ○甲ｗ○甲ｘ○甲ｙ○甲ｚ○乙丙○○甲ｇ○甲ｆ○乙子○乙癸○乙壬○乙丁○乙戊○乙己○乙丑○乙卯○乙戌○乙玄○乙黃○乙Ａ○乙Ｌ○甲ｅ○甲宇○甲ａ○乙巳○乙Ｂ○○甲Ｃ○○乙午○乙酉○乙庚○Ｓ○○Ｐ○○Ｎ○○Ｑ○○Ｒ○○Ｔ○○甲Ｂ○甲Ｄ○甲Ａ○乙Ｑ○乙Ｐ○乙Ｏ○乙辰○乙申○乙亥○ｇ○○○甲戊○甲癸○○ｏ○○ｆ○○ｘ○○ｉ○○
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甲 未ｎ○○Ｘ○○ｄ○○ｅ○○上 五 人訴訟代理人 ｗ○○被 上訴 人 甲 巳
乙Ｔ○乙Ｕ○乙Ｖ○乙Ｗ○Ｙ○○ｕ○○山暉工程有限公司兼 上一 人代 表 人 乙甲○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國92年8月26日臺北高等行政法院91年度訴字第3587號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）原判決就土地徵收認不得類推適用買賣標的物瑕疵擔保規定，惟查買賣標的上有物之瑕疵，應減少價金，雖有法律加以明文規定，但就有無物之瑕疵而應否減少價金，或減少價金之具體金額為若干，要如何處理等，契約雙方多半未能達成意思表示合致，甚至有所爭執，故以意思表示有無合致作為本案可否類推適用之理由，即不適當。查在買賣之情形，價金與買賣標的物乃互為對價關係，縱客觀上未必價值相當，至少主觀上乃相當，因此倘有物之瑕疵的情形，自需藉由減少價金等方式以求回復合理之對價關係，此乃公平原則之體現；同理，在徵收之情形，固非意思表示合致之買賣，惟就標的物之取得則需為「財產損失之填補」，其性質上應可視為財產上之對價，縱在事實上與一般交易價值未必相當，但此乃補償金計算基準未必與市價相當之緣故，但補償金性質相當於徵收標的物之財產上對價，應無疑問。從而在標的物上有瑕疵情形，卻不准為減少補償金給付（價金減少），即屬對價不相當，而致發生不合理、不公平情形。故在徵收土地與一般買賣有物上瑕疵情形時，宜作一致性處理，即允許有民法第354條規定之類推適用，才屬適法。原判決無視於買賣與徵收均有對價相當之特性，故在徵收標的有瑕疵同樣會發生對價不相當的情形，與買賣並無不同，自應可類推適用買賣之瑕疵擔保規定，而有判決不適用法規之違法。何況政府機關以徵收取得之土地有瑕疵而又不能主張瑕疵擔保，對於國庫或公庫必然造成損害，顯然違反行政程序法第1條規定之要求，原判決於此自有判決適用法規不當之違法。（二）原判決就土地法第221條所規定「負擔」僅限於民法物權篇之負擔，惟按原判決一方面強調徵收為公法上單方面行為，與私法關係完全不同，但在解釋所謂「負擔」時，則完全以民法物權篇為限，何以此時又可援引私法上規定。按土地法第221條所謂「負擔」限縮於民法物權篇之權利，係由法務部82年10月29日解釋而來，惟該解釋並無任何理由、依據。另原判決引土地徵收條例第35條規定為據，惟耕地三七五租約承租人應受補償，並非民法物權篇所定之權利，且此既然是承租人之權利，自然是債權契約上的權利，而原判決仍然堅持此處負擔為物權法上之權利，豈不相互矛盾。事實上，此處負擔，應解為包含物權法及債權法上，甚至公法上賦予之權利，才是土地法第221條權利的正確解釋。蓋補償時將負擔減除，免得被徵收者獲有超過其權利（其上有負擔）之補償，衡其本質，應無限縮在物權法上負擔的必要，此處土地法第221條所定之負擔，解釋上應包括一切法律上、事實上不利益，才屬適法。（三）原判決就被上訴人之公法上不當得利部分，首先謂依土地法第235條規定，被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止云云，故補償費發給及核定抵價地後，縱原先有清除義務亦已終止，此一見解欠缺法律依據，有判決不備理由之違法及判決理由前後矛盾之違法。蓋原判決既稱土地法第221條之負擔僅限於民法物權篇各項權利，為何此處又對於權利義務認為可以包括廢棄物清理法上的權利義務而一併終止，原判決於此顯屬判決理由前後矛盾。況已發生之公法上義務如何情形會終止，原判決就此顯有判決理由不備之違法。又原判決認依廢棄物清理法第11條第1款規定，本件廢棄物清理義務人為被上訴人山暉工程有限公司（下稱山暉公司），惟該款規定為「．．．由所有人、管理人或使用人清除。」則原判決明顯為斷章取義。何況在本案中，部分土地所有權人經查明確有收受土地租金，係自願提供山暉公司使用，在其享有土地利用之對價時，何以就地主之身分連公法上廢棄物清理法之義務也可以免除，原判決於此顯有判決適用法令不當及判決不備理由之違法。原判決又謂被上訴人等縱有清除義務，但上訴人須先命其清除，被上訴人等不清除時，上訴人只能代履行而逕移送行政強制執行，因此在未通知前無清除義務，在被上訴人不予處理時，只有移送強制執行一途云云，惟依廢棄物清理法第71條乃明定命義務人履行清除義務之要件，但無論被上訴人有無踐行作成履行清除義務之命令，應不影響被上訴人等依廢棄物清理法上第11條及第28條已發生之清除義務，乃原判決竟以被上訴人等清除義務需待上訴人履行通知後始發生，否則即尚未發生清除義務，原判決就此顯有判決適用法令不當之違法。同理，依都市計畫法第85條、同法臺北市施行細則第26條及臺北市土地使用分區管制規則第71條，均規定在農業區不得堆置廢棄土，今被上訴人既已有違反管制義務之前行為，自有清除義務，上訴人是否先命其回復原狀，只是得否逕行代回復原狀的差別而已，自不影響其有清除義務之法律上地位。是以命履行清除或回復原狀之義務既然只是將來代履行後逕送強制執行之要件，則未先命履行自然不得逕行移送強制執行，但在未先命履行清除義務或回復原狀前，即已代為履行，固然不得逕為移送強制執行，但在上訴人受損害（代為履行清除義務或回復原狀義務之支出），被上訴人則受有利益（清除義務或回復原狀義務因上訴人代為而已消滅），且又無法律上原因，此時上訴人自得向被上訴人主張不當得利。乃原判決誤將不符逕送強制執行之情形誤為並無清除義務，亦不得主張不當得利，原判決於此明顯有判決不適用法令及判決適用法令不當之違法等語，為此求為廢棄原判決，並發回原審法院重為審理等語。
二、被上訴人甲地○則以：（一）原判決有關公法上土地徵收不得類推適用買賣標的物瑕疵擔保規定乙節，並無違誤：上訴人僅就被上訴人已獲財產損失之填補，即認已取得財產上之對價，卻忽視一般買賣契約享有契約自由原則，苟被上訴人知悉獲取抵價地之同時，須負擔高額之清理廢棄物費用，寧可選擇不願被上訴人徵收；然於上訴人以公權力強行徵收之情形下，被上訴人並無選擇餘地，苟上訴人得主張類推適用民法買賣物之瑕疵擔保之規定，上訴人豈非一方面藉徵收名義發交抵價地，以作為土地所有權人之補償，一方面卻又透過民法第354條主張瑕疵之擔保責任，或公法上之不當得利向被徵收之土地所有權人主張金錢給付，補償與賠償二者互相抵銷，被徵收土地之所有權人豈非平白喪失土地。且被上訴人原所受補償者，並非金錢，而係無法確定是否能賣出之抵價地，所須賠償者卻為金錢，顯失公平，上訴人則顯有濫用權利之嫌，焉得再行主張果未減少補償金之給付，即屬對價不相當。復依鈞院24年判字第18號判例意旨，以及土地法及其他法令規定，徵收乃有一定之程序，而買賣為私法上契約關係，由當事人互相表示意思一致，即告成立，其尚為區分應由普通司法機關或行政法院受理審判之標準，實無性質相類似，而得主張法律類推適用之餘地，是上訴人主張徵收得類推適用民法買賣規定之餘地，逕行主張瑕疵擔保請求權，顯屬無理。退步言之，縱認上訴人得類推適用民法第354條主張物之瑕疵擔保責任，則被上訴人自得類推適用民法第355條對抗之，蓋上訴人自認於徵收前已知系爭坐落臺北市○○區○○段○○段及橫科段橫科小段土地上堆置廢棄物，卻仍願徵收，並發交抵價地，依民法第355條自不得再主張被上訴人應負瑕疵擔保之責，果爾，與原判決結果相同，仍應駁回上訴。（二）原判決認有關土地法第221條所規定之「負擔」，僅限於民法物權篇之負擔，並無違法：依鈞院56年判字第377號判例意旨，土地徵收條例第35條中所謂「依法應補償耕地三七五租約承租人之地價」，乃屬公法上之單獨行為，非上訴人所謂「既然是承租人之權利，自然是債權契約上之權利」，果依此推論，耕地三七五租約承租人若遇有補償上之爭議，豈非應循民事訴訟程序，此又與上開判例意旨明顯不符，是上訴人就土地法第221條所謂「負擔」之解釋，顯無論據。（三）原判決就上訴人並無公法上不當得利請求權存在之認定，並無違法：依土地法第235條規定，土地徵收，需用土地人於支付補償費後，即取得該土地之所有權，而被徵收土地人於受領補償費後，即喪失其土地所有權，易言之，被上訴人於上訴人起訴時已非土地所有權人，上訴人焉得主張廢棄物清理法第11條，由土地所有人清除，被上訴人既不負有清理義務，又何來上訴人代為清理，被上訴人受有利益可言。是原判決引用土地法第235條為據，並無違誤之處。退步言之，上訴人明知真正堆置廢棄物者為被上訴人山暉公司，且土地租賃契約亦無法證明其餘被上訴人同意被上訴人山暉公司丟棄廢棄物，被上訴人等實屬受害人，審究廢棄物清理法第11條及第28條雖規定土地與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除廢棄物，然究其立法意旨，應是無法得悉真正堆置廢棄物者，才由土地之所有權人、管理人或使用人清除，否則對真正受害人，顯失公平，遑論系爭土地之徵收，上訴人自認係為「都市發展需要，並解決南港、內湖地區交通問題與促進南港經貿園區土地之合理使用」而徵收之，乃行政機關負有行政任務所為之行政行為，顯非為公共衛生，則依理應由行政機關自行清除，上訴人焉能援引廢棄物清理法第11條及第28條規定，課予土地所有權人清理之義務。職是，原判決就結果而言，亦未違法等語，資為抗辯。
三、上訴人乙Ｉ○、甲地○、甲宇○、甲ａ○、甲宙○○、甲酉○、甲申○、乙未○○、甲Ｖ○、甲Ｗ○、甲Ｋ○、乙Ｑ○、甲Ｕ○、甲Ｏ○、甲Ｒ○、乙辛○、甲ｋ○、甲ｊ○、甲ｎ○、甲ｍ○、甲ｖ○、甲天○○、甲ｓ○、甲ｔ○、甲ｏ○、甲Ｅ○、甲Ｇ○及甲Ｆ○等28人則以：由上訴人所屬地政處民國86年1月25日北市地5字第862013400號函示意旨，可知本件乃上訴人為實施行政院所核准之區段徵收案，向原土地所有權人所為公法上之強制徵收。而公法上之區段徵收與私法上之買賣契約之性質及目的均殊異，若本件上訴人得類推適用民法第354條規定，則原土地所有權人之權益何在；且此亦有違行政院核准區段徵收之立意。又依被上訴人山暉公司於86年9月3日（86）暉字第70901號函中所陳，其所傾倒者為廢棄土，而非上訴人所稱廢棄物，且為其營業項目範圍內，則上訴人自不得依廢棄物清理法處理之。另依上訴人所呈租賃契約書影本，其中諸多偽造及矛盾之處，由此可知本件被上訴人所有土地係遭人侵占使用，上訴人及其所屬機關顯有疏於職責之嫌；矧上訴人竟以部分被上訴人與被上訴人山暉公司間之租賃契約書及收據為憑，據以向被上訴人等請求返還公法上不當得利，上訴人之主張顯屬無理由等語，資為抗辯。
四、上訴人甲ａ○及甲宇○等2人則以：被上訴人甲ａ○、甲宇○所有系爭土地，原先並未出租予被上訴人山暉公司，後因被上訴人山暉公司以蠶食漸進的方式傾倒廢土，及至85年間傾倒範圍越界波及被上訴人所有系爭土地，經與山暉公司談判，只好於84年9月15日將系爭土地出租予被上訴人山暉公司，情非得已。嗣被上訴人甲ａ○、甲宇○得知系爭土地經上訴人實施區段徵收並公告後，被上訴人乃於86年2、3月間與被上訴人山暉公司終止租約，俟被上訴人山暉公司於86年4月16日將土地清理妥，被上訴人始將支票返還，此有協議書及照片可證，足證被上訴人早已將系爭土地清理完畢。詎上訴人徵收土地後，未盡管理之責，迄至89年5月12日被上訴人甲ａ○、甲宇○發現系爭土地再遭傾倒廢土，曾向上訴人所屬工務局陳情檢舉，但上訴人所屬工務局新建工程處來函回覆謂系爭土地並無遭人傾倒廢土現象，足證系爭土地於89年間並無遭人傾倒廢土情事，上訴人逕提本訴請求所謂公法上不當得利，顯無理由。又按法律之類推適用者，係就法律未規定之事項，比附援引與其性質類似事項之法規，故必其事項之性質相類似者，始有法律之類推適用。經查本件公法上徵收土地之補償費與民法上買賣之價金，其性質完全不同，應無類推適用民法第354條關於買賣標的物之瑕疵擔保規定之餘地，上訴人復執陳詞指摘原判決違法，顯無理由。另上訴人請求之金錢給付係處理被徵收土地上廢棄物之清除費用（債權關係），依法務部82年10月29日法82律字第23104號函釋意旨及土地徵收條例第35條規定，與土地法第221條所規定「被徵收之土地應有之負擔」係指物權法上之他項權利（物權關係）者，性質截然不同，自難予以比附援引。又依廢棄物清理法第2條第1項規定，本件被徵收土地上所堆置為一般事業廢棄物（營建廢棄土），非一般廢棄物，應由被上訴人山暉公司依廢棄物清理法第28條處理之，被上訴人並無清除之義務；縱被徵收土地上所堆置之廢棄土方為一般廢棄物，依廢棄物清理法第11條規定，亦應由該土地使用人山暉公司負清除之義務等語，資為抗辯。
五、上訴人甲ｒ○、甲ｕ○、甲ｗ○、甲ｘ○、甲ｚ○、乙丁○、甲ｅ○、乙巳○、乙Ｂ○○、甲Ｃ○○、乙午○、Ｎ○○、Ｑ○○、Ｒ○○、Ｔ○○、乙辰○、乙申○及乙亥○等18人則以：依行政訴訟法第243條第1項規定及最高法院71年台上字第314號判例意旨，本件上訴人並未具體指摘原判決就公法上土地徵收認不能類推適用民法買賣標的物之瑕疵擔保規定，有何不適用法令及適用法令不當之違法，其上訴並不合法。縱認公法上之徵收可類推適用民法買賣契約中物之瑕疵擔保規定，上訴人主張瑕疵要求被上訴人返還部分價金云云，亦因上訴人自認明知系爭土地上有被上訴人山暉公司堆置廢棄土等情，依民法第356條規定，亦顯無理由。又原判決援引法務部82年10月29日法82律字第23104號函釋意旨及土地徵收條例第35條第1項、第2項規定為據，就土地法第221條所定負擔，係指物權法上之他項權利價值而言，與上訴人請求之金錢給付係處理被徵收土地上廢棄物之清潔費用，二者完全不同；至於徵收雖係公法上單方面行為，但於補償時，考慮土地上之負擔，而於補償時予以清算結束之，乃不同之範疇，故以負擔指物權法上他項權利價值，亦無任何矛盾之處，是原判決無適用法令不當及理由矛盾之違法。又依上訴人起訴主張，可知上訴人就區段徵收土地之補償費已發給完竣，並已核定發給抵價地給被上訴人，則依土地法第235條、土地徵收條例第21條第1項及第41條第3項規定，被上訴人就被徵收土地之權利義務，已因上訴人核定發給抵償地或補償費而終止，是以被上訴人縱然於上訴人區段徵收前，就所有土地上之廢棄土應負清除之義務，然該清除義務亦已因上訴人核定發給抵價地或補償費而終止。從而，原判決依土地法第235條等規定，認被上訴人等就被徵收土地之廢棄土，已不負清除之義務，實屬正確適法。另依廢棄物清理法第11條第1款規定，本件系爭土地於徵收前遭被上訴人山暉公司長期堆置廢棄土，即使用者為被上訴人山暉公司，為上訴人所明知，雖土地原為被上訴人等所有，但既然實際使用者為被上訴人山暉公司，應由使用者負清除義務，原判決於此並無任何違背法令之情事。況依廢棄物清理法第11條、第28條及第71條第1項規定，被上訴人等就區段徵收前所有土地上之廢棄土，縱然有清除之義務，惟上訴人並未依前開法條規定之程序處理，而逕行清除處理徵收土地上之廢棄土，顯與上開規定不符，從而原判決據此認定被上訴人等無法律上清除義務，並無違誤。至於不當得利，須以無法律上之原因而受利益，致他人受損害為其成立要件，而被上訴人已因上訴人核定發給抵價地或補償費而終止對被徵收土地之權利義務，且又非使用人，故無清除廢棄土之義務，上訴人又未依廢棄物清理法規定程序辦理而逕為清除，被上訴人並無受有利益之情，故原判決認上訴人本於不當得利請求亦無理由，並無違誤。
六、上訴人乙ａ○、乙Ｚ○、乙Ｘ○、乙Ｙ○、乙ｂ○、乙ｄ○、乙ｃ○、乙天○○、Ｌ○○及Ｏ○○等10人則以：（一）上訴人指摘原判決就公法上土地徵收得否類推適用買賣標的物瑕疵擔保規定，有判決不適用法令及適用法令不當之違法。惟按鈞院24年判字第18號判例意旨，系爭土地之徵收，乃上訴人所為公法上之單方行政行為，且其徵收被上訴人所有系爭土地所給予之補償費，其性質上係為被上訴人財產上之補償費，此與私法上買賣雙方因意思表示之合致所為之契約行為有間，尚難遽以比附援引。退而言之，若公用徵收果能類推適用民法第354條買賣標的物瑕疵擔保規定，惟復依民法第355條第1項規定，上訴人於起訴時既已自認渠明知被上訴人山暉公司於其辦理區段徵收公告前即已於系爭土地上堆置大量廢棄土，上訴人自不得於系爭土地徵收完竣後，請求被上訴人應依民法第354條規定負責，故上訴人之主張顯有違誤。（二）上訴人指摘原判決就土地法第221條所規定之「負擔」僅限於民法物權編之負擔，有判決適用法令不當及判決理由矛盾之違法，並空言指摘法務部82年10月29日解釋缺乏任何理由、依據，惟上訴人空言直指土地法第221條所規定之負擔，應解釋為包含物權法及債權法上，甚至公法上賦予之權利，亦乏任何理由依據。法務部參據土地法之立法本旨及法條論理解釋所為上揭函釋，應無適用上之疑義，是上訴人主張，無足可採。（三）上訴人引據廢棄物清理法第11條、第28條及都市計畫法第85條規定、同法臺北市施行細則第26條及臺北市土地使用分區管制規則第71條規定，認被上訴人對系爭土地上之廢棄土方有清除義務乙節，按廢棄物清理法第2條第1項規定，系爭土地上之廢棄土方依上訴人陳述，應屬一般事業廢棄物無疑，而應由被上訴人山暉公司依廢棄物清理法第28條規定處理之，被上訴人並無清除該事業廢棄物之義務。縱系爭土地上之廢棄土方為一般廢棄物，依廢棄物清理法第11條及第28條立法意旨，應是無法得悉真正堆置廢棄物者，才由土地之所有權人、管理人或使用人清除，而本件被上訴人山暉公司在系爭土地上堆置廢棄土，被上訴人等實屬被害人，本件苟令被上訴人負該廢棄物之清除義務，顯失公平，故上訴人之主張顯無理由，並違公平合理原則等語，資為抗辯。
七、上訴人Ｗ○○、ｓ○○、ｔ○○、ｎ○○、Ｘ○○、甲未、ｄ○○、甲卯○、甲己○、ｃ○○、ｅ○○、ｌ○○及ｗ○○等13人則以：（一）就上訴人主張原判決就公法上土地徵收得否類推適用買賣標的物瑕疵擔保規定，有判決不適用法令及適用法令不當之違法一節，依行政訴訟法第242條、第243條第1項規定及按鈞院92年度裁字第596號裁判意旨，本件上訴人並未具體指出原判決有如何違背法令情事，更未指明其所違背法令之條項或其內容，僅泛稱原判決不當，其上訴應屬不合法。另上訴人主張「政府機關以人民血汗錢徵收取得土地，取得之土地有瑕疵而又不能主張瑕疵，對於國庫或公庫必然造成損害，顯然違反行政程序『公正』（行政程序法第1條）之要求，有判決適用法規不當之違法」一節，並未具體表明原判決有如何違背上開法令之情事，況且其將行政程序法與民法關於瑕疵擔保規定之實體法，混為一談，已違反法律適用之原則，上訴人執此指摘原判決適用法規不當，要無理由。再者，關於上訴人主張本件類推適用民法第354條請求減少部分價金一節，按法律之類推適用者，係就法律未規定之事項，比附援引與其性質類似事項之法規，故必其事項之性質相類似者，始有法律之類推適用。然本件公法上徵收土地之補償費與民法上買賣之價金，其性質完全不同，應無類推適用民法第354條關於買賣標的物瑕疵擔保規定之餘地。況依鈞院60年判字第417號判例意旨，土地法及土地徵收條例對於徵收土地之補償費，均無明文規定可類推適用民法第354條關於買賣標的物瑕疵擔保之規定，自不得類推適用民法第354條之規定，是原判決就此並無違誤。（二）就上訴人主張原判決就土地法第221條所規定「負擔」僅限於民法物權篇之負擔，有判決適用法令不當及判決理由矛盾之違法一節，上訴人並未具體說明原判決違背何項法令、不適用或如何適用不當之具體情事，依行政訴訟法第242條規定及鈞院92年度裁字第596號裁判意旨，上訴顯不合法。另原判決在解釋土地法第221條所規定「被徵收之土地應有之負擔」係指他項權利等物權，係依據土地法、土地法施行細則，及土地徵收條例等公法上之特別規定所作之解釋，要非上訴人所稱「援引私法上規定」。況上訴人請求之清除費用，與土地法第221條所規定「被徵收之土地應有之負擔」，依法務部82年10月29日法82律字第23104號函釋意旨及土地徵收條例第35條規定，其性質截然不同，自難予以比附援引。至於土地徵收條例第35條第2項所規定「依法應補償耕地三七五租約承租人之地價」，此係土地徵收條例關於土地徵收補償之特別規定，尚難據此解釋土地法第221條所規定「被徵收之土地應有之負擔」包括債權法上之權利，上訴人引據上開條例之規定，指摘原判決有判決理由矛盾之違法，實屬無據。（三）就上訴人主張「原判決認被告縱有清除義務，仍需先命清除，且縱使原告已先命清除而被告等不清除，原告代為清除後也只有將代清除費用移送強制執行權利，並無不當得利請求權存在，上述見解，原判決有判決適用法令不當之違法」一節，按本件被徵收土地上所堆置為事業廢棄物，依廢棄物清理法第2條第1項規定，非一般廢棄物，故被上訴人等並無清除之義務；縱認被徵收土地上所堆置之廢棄土方為一般廢棄物，亦應由該土地使用人（即被上訴人山暉公司）依廢棄物清理法第11條規定負清除之義務，是以原判決認事用法應無不當。至於上訴人指摘「部分地主經查明有收受土地租金，係自願提供山暉公司使用，其在享有土地利用之對價時，何以就地主之身分連公法上廢棄物清理法的義務也可以免除，原判決於此顯有判決適用法令不當及判決不備理由之違法」一節，並提出租約書為證，惟該租約書並非被上訴人ｗ○○等13人所訂立，其是否真正，已屬可疑；縱然屬實，亦與被上訴人ｗ○○等13人無關，上訴人主張被上訴人ｗ○○等13人自願提供徵收土地給山暉公司使用乙節，要與事實不符，且上訴人所執並未具體指出原判決有如何違背法令之具體情事，更未指明其所違背法令之條項或其內容，僅泛稱原判決適用法令不當及判決不備理由之違法，依行政訴訟法第242條及最高行政法院92年度裁字第596號裁判意旨，其上訴顯不合法。另依土地法第235條土地徵收條例第21條第1項及第40條第3項規定，被上訴人ｗ○○等13人就被徵收土地之權利義務，已因上訴人核定發給抵價地而終止，是以被上訴人ｗ○○等13人縱然於上訴人區段徵收前，就所有土地上之廢棄土方應負清除之義務，然該清除義務亦已因上訴人核定發給抵價地等而終止，故原判決依據上開法令規定，認定被上訴人ｗ○○等13人就被徵收土地上之廢棄土方，並無負清除之義務，並無不當，上訴人猶執陳詞指摘原判決違誤，不僅前後理由矛盾，且未具體指摘原判決有如何違背法令之具體情事，及違背何等法令，上訴顯無理由。縱被上訴人ｗ○○等13人就區段徵收前系爭土地上之廢棄土方，有清除之義務，惟上訴人於區段徵收系爭土地後，並未通知被上訴人ｗ○○等13人應清除該廢棄土方，即逕行清除處理，顯然與廢棄物清理法第71條第1項規定不符，則上訴人請求被上訴人ｗ○○等13人給付逕行代為清除處理之費用，顯然於法無據，且違背誠信原則，上訴人就此指摘原判決有判決適用法令不當之違法，顯無理由。末按被上訴人ｗ○○等13人並無義務清除徵收土地上之廢棄土方，且縱然有清除之義務，亦因上訴人核定發給抵價地而終止，是以原判決認定上訴人清除處理其所有徵收土地上之廢棄土方，被上訴人ｗ○○等13人並未受有任何利益，與不當得利之要件不符，並無不當，上訴人空言指摘原判決有不適用法令及適用法令不當之違法云云，顯無理由等語，資為抗辯。
八、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人對山暉公司、乙甲○以外之其他被上訴人主張類推適用土地法第221條及民法第354條而請求返還部分價金部分：１、按法律之類推適用者，係就法律未規定之事項，比附援引與其性質類似事項之法規，必其事項之性質相類似者，始有法律之類推適用；查公法上徵收土地之補償費與民法上買賣之價金，其性質完全不同，要無類推適用民法第354條關於買賣標的物瑕疵擔保之規定可言，蓋民法第345條第1項及第153條第1項之規定，是以類推適用民法上關於買賣規定之事項，必須其事項有雙方意思表示之合致於雙方契約行為及買賣對價為其要件。而公用徵收之性質與買賣有別，乃係原始取得被徵收者之權利，非直接移轉於徵收者，係徵收者依法律之力以取得新權利，同時被徵收者之權利在與此不能兩立之限度內無形歸於消滅（最高行政法院24年判字第18號判例參照），易言之，系爭土地之徵收，係上訴人憑以國家所賦予公權力所為公法上之單方面行政行為。上訴人與被上訴人等之間並無任何意思表示之合致及契約行為，且上訴人徵收被上訴人所有系爭土地所給予之補償費，其性質係為被上訴人財產上損失之填補，與私法上買賣價金之給付，性質上完全不同，故本件無類推適用民法買賣規定之餘地，即無民法第354條規定物之瑕疵擔保之可言。２、按土地法第221條所規定「被徵收之土地應有之負擔」係指他項權利等物權，上訴人所指廢棄物清理費用非上開規定所稱之負擔，要難比附援引。此觀法務部82年10月29日法82律字第23104號函釋意旨自明，參諸土地徵收條例第35條第1項規定：「被徵收之土地或建築改良物應有之負擔．．．」第2項規定：「前項所稱應有之負擔，指他項權利價值及依法應補償耕地三七五租約承租人之地價。」亦明，易言之，土地法第221條所規定「被徵收之土地應有之負擔」係專指物權法上之他項權利價值而言，而上訴人請求之金錢給付係處理被徵收土地上廢棄物之清除費用，兩者性質殊異，要無執為類推適用之據，上訴人此項主張，顯乏依據。（二）上訴人對山暉公司、乙甲○以外之被上訴人主張公法上不當得利部分：１、本件上訴人起訴主張之事實係「區段徵收範圍部分土地於區段徵收前遭被上訴人山暉公司長期傾倒廢棄土石物料」，是以上訴人所主張區段徵收土地上之廢棄土方，依廢棄物清理法第2條第1項規定以觀，應屬一般事業廢棄物無疑，故該事業廢棄物應由同案被上訴人山暉公司依廢棄物清理法第28條所規定之處理方式為之，其餘被上訴人並無清除該事業廢棄物之義務。退而言之，被徵收土地上所堆置之廢棄土方縱然為一般廢棄物，亦應由該土地使用人山暉公司負清除之義務。蓋依廢棄物清理法第11條規定，本件區段徵收之土地在徵收前遭山暉公司長期不法侵占堆置廢棄土方，故上開部分土地在徵收前雖為被上訴人等人所有，惟實際使用該土地之人則為山暉公司，是依上開規定，被徵收土地上所堆置之廢棄土方，亦應由該土地使用人山暉公司負清除之義務。２、依上訴人起訴主張「上訴人於86年3月25日公告實施區段徵收，並由上訴人所屬地政處依平均地權條例第55條．．．規定辦理地價補償作業（核定發給抵價地之原土地所有權人計236人，發給現金補償者計140人）」等情，可知上訴人就區段徵收土地之補償費已發給完竣，並已核定發給抵價地給被上訴人等，惟依土地法第235條、土地徵收條例第21條第1項及第40條第3項規定，被上訴人等就被徵收土地上之權利義務，已因上訴人核定發給抵價地而終止，是以被上訴人等縱然於上訴人區段徵收前，就所有土地上之廢棄土方有清除之義務，該清除義務亦已因上訴人核定發給抵價地等而終止，故被上訴人等就被徵收土地上之廢棄土方，並無負清除之義務。退而言之，被上訴人等就區段徵收前被上訴人等所有土地上之廢棄土方，依廢棄物清理法規定，縱然有清除之義務，惟上訴人未命被上訴人等人限期清除前，並不得逕行代為清除而請求給付清除處理之費用，蓋按廢棄物清理法第71條第1項係90年10月24日始增訂，且依該條規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者，容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除處理．．．。」惟上訴人於區段徵收被上訴人等所有上開土地前後，均未為被上訴人等應清除上開土地上之廢棄土方之任何處分，被上訴人等自無法律上清除義務至明。３、按不當得利，須以無法律上之原因而受利益，致他人受損害為其成立要件（民法第179條參照），被上訴人等並無清除徵收土地上之廢棄土方之義務，且上訴人清除處理其所有徵收土地上之廢棄土方，被上訴人等並未受有任何利益，與上開不當得利之要件不符，從而上訴人依不當得利之法律關係，備位請求被上訴人給付清除廢棄土方之費用，亦屬顯無理由。（三）上訴人對被上訴人山暉公司請求部分：上訴人主張被上訴人山暉公司曾於86年9月2日發函給上訴人自承該筆土地上已庫存之土石資源超過130萬噸，且承諾其已向英國採購完整之機具處理設備，確定於86年11月底到達臺灣等語。被上訴人山暉公司已承諾承擔清除義務，但卻不加清除處理，顯然構成廢棄物清理法上清除義務之違反，更何況堆置廢棄土方行為已構成地貌變更，依都市計畫法第85條、同法臺北市施行細則第26條所發布之臺北市土地使用分區管制規則第71條規定，本案被徵收土地所在之農業區並未允許供廢棄土堆置，則山暉公司亦有不作為義務之違反，參酌都市計畫法第79條，山暉公司怠於清除而由上訴人代為清除處理，而獲有利益，上訴人基上述法令（廢棄物清理法、都市計畫法）自得向其主張公法上不當得利之返還云云。惟由廢棄物清理法第50條第1款、第71條及都市計畫法第79條規定，可知上訴人欲請求被上訴人山暉公司清償代為處理廢棄物之費用或上訴人採取恢復原狀措施之費用，必以上訴人曾對山暉公司依前開規定為行政處分為前提，必被上訴人山暉公司置行政處分於不顧，上訴人始有代為清理或採取恢復原狀措施之問題至明。查本件上訴人未提出任何已依廢棄物清理法第50條規定及都市計畫法第79條規定，對被上訴人山暉公司所為之行政處分，自無廢棄物清理法第71條及都市計畫法第79條之適用。
退而言之，縱已對山暉公司為處分，依廢棄物清理法第71條之規定，上訴人只得就其代為清除、處理廢棄物之必要費用求償，山暉公司屆期未清償者，亦依法移送強制執行一途，要無另闢他徑，依公法上不當得利請求償還之餘地，上訴人此項主張，亦屬無據。（四）上訴人主張被上訴人乙甲○應與山暉公司負連帶責任部分：上訴人主張被上訴人乙甲○為山暉公司負責人，依公司法第23條之規定，其怠於清理，亦使上訴人受有不得不先出面為山暉公司清理之損害，故乙甲○與山暉公司應連帶負責，爰將乙甲○與山暉公司列為連帶債務人，予以請求云云。但查上訴人對被上訴人山暉公司之請求，於法無據，則亦無依公司法第23條規定，請求被上訴人乙甲○負連帶債務可言。（五）上訴人主張原土地所有權人與山暉公司間為不真正連帶債務部分：上訴人主張對原土地所有權人與山暉公司得主張之金額，最高即為新臺幣（以下同）686,899,251元，但對山暉公司、乙甲○以外之被上訴人所主張不得逾越因區段徵收取得之補償，已如前述，故就其取得補償金或抵價地之價值，即617,525,169元範圍內，二者為不真正連帶債務，有一獲清償，另一者即消滅，爰列為訴之聲明第219項云云。但查山暉公司、乙甲○以外之被上訴人，依法未負任何清除廢棄物之責，亦無不當得利之返還義務，且被上訴人山暉公司亦無不當得利之債務，上訴人主張山暉公司、乙甲○以外之被上訴人與山暉公司間為不真正連帶債務，顯屬無據。又因本件上訴人之請求，為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人在原審之訴。
九、本院按：「被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管市、縣地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準（第1項）。被徵收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期間內，向該管市、縣地政機關聲請將其權利備案（第2項）。」「所有權未經依法登記完畢之土地，土地他項權利人不依前條規定聲請備案者，不視為被徵收土地應有之負擔。」行為時土地法第228條、第229條分別定有明文。則於被徵收之土地之所有權已經登記者，其土地應有之負擔，係指土地登記簿上已記載或於徵收公告期間已向該管市、縣地政機關聲請備案之他項權利而言，如地上權、永佃權、地役權、抵押權及典權等是。另土地法第221條規定：
「被徵收之土地應有之負擔，其款額計算，以該土地所應得之補償金額為限，並由該管市、縣地政機關於補償地價時為清算結束之。」土地法為此規定，無非以於被徵收土地上有前開經登記之權利之負擔者，該權利有對世之效力；若已向該管市、縣地政機關聲請備案者，對該管地政機關亦應生效。該管地政機關對該權利人因徵收致無法繼續行使，應自被徵收土地所有權人處受取之補償，應予確保，始規定由該管地政機關於補償地價時清算結束之；反之，苟未具對世之效力，或未為聲請備案者，自應由土地所有權人自行處理，與該管地政機關無涉。從而，被徵收土地所有權人因自己之行為所生公法上債務之負擔，即非此應由該管地政機關代為清算結束之負擔。至耕地三七五減租條例有關耕地三七五租約承租人之地價補償之規定，具有強制力，依同條例第22條規定，苟出租人違反該條例規定未予補償承租人，應處以刑罰；且因該條就耕地三七五租約，另授權行政機關訂定登記辦法為登記，解釋上，此項對於承租人之權利應給與之補償，亦認係被徵收土地之負擔。89年2月2日制定公布之土地徵收條例第35條，就被徵收土地應有之負擔已為「被徵收之土地或建築改良物應有之負擔，除申請發給抵價地者依第四十一條及第四十二條規定辦理外，其款額計算，以該土地或建築改良物應得之補償金額為限，由該管直轄市或縣（市）主管機關於發給地價補償費或建築改良物補償費時為清償結束之。前項所稱應有之負擔，指他項權利價值及依法應補償耕地三七五租約承租人之地價。」之明文規定，即為前述見解之具體明文化。而耕地所有權人因與耕地有關之其他行為，縱負有債務，尚不得認係前開規定範圍之負擔。次按土地徵收之補償，係由行政機關以行政處分作成之，補償金額決定，係由行政機關依據事實狀況，適用土地徵收相關法律（如土地法第239條）作成之。被徵收土地所有權人對補償金額有所不服，得依土地法第247條規定提起異議、訴願、行政訴訟尋求救濟，此項徵收之補償金額處分之作成，已有公平合理之制度保障，自無於土地徵收之補償處分經撤銷變更前，類推適用民法買賣有關規定主張減少補償金額之餘地。再按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」廢棄物清理法第71條第1項、都市計畫法第79條分別定有明文。則事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，固有受直轄市、縣（市）主管機關或執行機關命令限期清除處理廢棄物之可能；另土地或建築物所有權人、使用人或管理人則有遭都市計畫主管機關勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之可能。惟前開義務乃抽象之法定義務，於具體個案中，何人有此清除、處理義務（關於廢棄物清理法部分），或拆除、改建、停止使用或恢復原狀之義務（關於都市計畫法部分），其行為義務之具體內容為何，則仍待主管機關以行政處分予以確定，其行為義務始行發生。經查：（一）上訴人為都市發展需要，並解決南港、內湖地區交通問題與促進南港經貿園區土地之合理使用，選定坐落臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地（面積約25公頃），規劃開發為新社區，經報奉行政院核准後，於86年3月25日公告實施區段徵收，並由上訴人所屬地政處依平均地權條例第54條、第55條及同條例施行細則第74條、第74條之1規定辦理地價補償作業（核定發給抵價地之原土地所有權人計2,236人，發給現金補償者計148人）。上開區段徵收範圍部分土地於區段徵收公告前（民國81年）遭被上訴人山暉公司長期傾倒堆置廢棄土石物料，其堆置面積及數量相當龐大，前揭遭傾倒堆置廢棄土範圍內原私有土地面積約2.1708公頃，計46筆土地，所有權人計217人即被上訴人山暉公司、乙甲○以外之被上訴人，其中核定發給抵價地者計149人，發給現金補償者計68人。上訴人於區段徵收公告後，曾函請被上訴人山暉公司不得再傾倒堆置廢棄土，並限期辦竣廢棄土清理相關事宜，惟該公司並未依上訴人要求事項配合辦理；因該廢棄土處理費用龐大，清運時間長，經衡量區段徵收之財務計畫、工程進度及土地所有權人間之公平性問題，上訴人曾經考量將堆置廢棄土地區土地報請撤銷區段徵收，惟鑑於上訴人之各用地單位均須使用該工程用地，且無更佳之土地取得方式，經多次開會研商後仍決議依原都市區徵收方式辦理，並採資源回收分類方式處理本案廢棄土（廢土數量約為665,730立方公尺，所需費用約為6億8千多萬元）本件廢棄土之分類工程於89年7月5日開工，業於91年5月14日辦竣，並陸續辦理前揭廢棄土分類後可燃物之焚化、分類後土石方之回填及運離等處理工作。上訴人因認原地主受有公法上不當得利，其與山暉公司就本案廢棄土清理費用應連帶負責，遂提起本件給付訴訟。（二）上訴人對山暉公司、乙甲○以外各被上訴人主張類推適用土地法第221條及民法第354條請求返還部分價金部分：原審以民法第345條第1項規定：「稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。」第153條第1項規定：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。」則類推適用民法上關於買賣規定之事項，必須其事項有雙方意思表示之合致於雙方契約行為及買賣對價為其要件。而公用徵收之取得徵收土地之性質，乃係原始取得，而非源自直接移轉於徵收者，係徵收者依法律之力以取得新權利，同時被徵收者之權利在與此不能兩立之限度內無形歸於消滅（最高行政法院前身行政法院24年判字第18號判例參照），易言之，系爭土地之徵收，係上訴人憑國家所賦予公權力所為公法上之單方面行政行為。上訴人與被上訴人等之間並無任何意思表示之合致及契約行為，且上訴人徵收被上訴人所有系爭土地所給予之補償費，其性質係為被上訴人財產上損失之填補，與私法上買賣價金之給付，性質上完全不同，故本件無類推適用民法買賣契約有關瑕疵擔保規定，請求減少價金之餘地，上訴人此部分主張，為無理由。另揆之前開規定說明，土地法第221條所規定被徵收之土地應有之負擔，係專指具物權效力之他項權利價值及依法應補償耕地三七五租約承租人之地價而言。上訴人請求之金錢給付係處理被徵收土地上廢棄物之清除費用，兩者性質殊異，要無執為類推適用之依據，上訴人此項主張，顯乏依據，原審判決駁回上訴人此部分之訴，經核並無不合。上訴人雖謂買賣標的物有無瑕疵應否減少價金，或減少價金之具體金額為若干，要如何處理等，契約雙方多半未能達成意思表示合致，甚至有所爭執，故以意思表示有無合致作為本案可否類推適用之理由，即不適當。且徵收補償，可視為財產之對價，如對價不合理，不得類推適用民法買賣有關規定，即不合理云云。惟上訴人所述，其基礎仍為買賣雙方意思表示合致而成立契約，且徵收補償處分之作成，依法即應公平合理之處理，是依上訴人此部分主張仍不足以說明土地徵收之關係得類推適用民法買賣有關規定。（三）上訴人主張對山暉公司、乙甲○以外之被上訴人有公法上不當得利部分：原判決以上訴人起訴主張之事實係區段徵收範圍部分土地於區段徵收前遭被上訴人山暉公司長期傾倒廢棄土石物料，是以上訴人所主張區段徵收土地上之廢棄土方，依廢棄物清理法第2條第1項規定以觀，應屬一般事業廢棄物無疑，故該事業廢棄物應由被上訴人山暉公司依廢棄物清理法第28條所規定之處理方式為之，其餘被上訴人並無清除該事業廢棄物之義務。原審就其依法為前開事實認定，進而為法律適用，認上訴人此部分主張為依法無據，核無違誤。至原判決又退一步論及系爭土地上所堆置之廢棄土方縱為一般廢棄物，依廢棄物清理法第11條規定，亦應由該土地使用人山暉公司負清除之責一節，查原審為此項論述，其基礎之事實，與前述不同，而上訴人又未指摘有關本件廢棄物係屬一般事業廢棄物之事實認定有何違法，就本件廢棄物應屬一般廢棄物之論述，即無必要，原判決本部分論述有無違法，均不致影響本件判決結果。上訴人就原判決基於本件廢棄物應屬一般廢棄物之前提所為法律適用，有所指摘，自難認為有理。（四）上訴人對被上訴人山暉公司請求給付部分：原審係以依廢棄物清理法第第71條、都市計畫法第79條規定，上訴人請求被上訴人山暉公司清償代為處理廢棄物之費用或上訴人採取恢復原狀措施之費用，必以上訴人曾對山暉公司依前開規定為行政處分為前提，且必被上訴人山暉公司置行政處分於不顧，上訴人始有代為清理或採取恢復原狀措施之問題。本件上訴人未提出任何已依廢棄物清理法第71條規定及都市計畫法第79條規定，對被上訴人山暉公司所為之行政處分，自無廢棄物清理法第71條及都市計畫法第79條之適用，上訴人自無從主張被上訴人未盡其法定義務，其代為為之，被上訴人因而受有利益，上訴人則受有損害，而得請求被上訴人返還不當得利。揆之前開規定及說明，並無不合。上訴人謂被上訴人依廢棄物清理法、都市計畫法已發生之公法上義務，得以終止，顯然違法云云，惟本件被上訴人山暉公司之義務既未確定發生，已如前述，上訴人以原審所未認定之不同事實為基礎，對原審之法律適用指摘為違法，自亦無足採。（五）上訴人主張被上訴人乙甲○應與山暉公司負連帶責任部分：上訴人主張被上訴人乙甲○為山暉公司負責人，依公司法第23條之規定，其怠於清理亦使上訴人受有不得不先出面為被上訴人山暉公司清理之損害，故乙甲○與山暉公司應連帶負責云云。查原判決以上訴人對被上訴人山暉公司之請求，於法無據，已如前述，則亦無依公司法第23條規定，請求被上訴人乙甲○負連帶債務可言，經核亦無不合。（六）綜上所述，本件原判決並無違誤，上訴意旨求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 鄭 淑 貞法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 22 日
書記官 阮 桂 芬