最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01085號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 乙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年12月24日高雄高等行政法院92年度訴字第938號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）按司法院釋字第422號解釋意旨主要在陳明行政院49年12月23日台49內字第7226號令及內政部73年11月1日73台內地字第262779號函中，關於「承租人全家生活費用之核計方式」，未審酌承租人家庭生活之實際情形及實際所生之困窘狀況即一體適用，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用，該解釋意旨僅係就具體特定事項所為，雖有論及耕地三七五減租條例係保護農民之法律，然其內容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，並未論及出租人之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務，就出租人應受憲法第15條保障之財產權有無受到侵害，全無片語隻字論述。且縱然耕地三七五減租條例在此具體案例適用下，固合乎憲法保障人民生存權之規定，但並不表示該法律其他條款均達合憲之要求，原判決將前開司法院解釋意旨斷章取義，作為駁回上訴人訴訟之理由，顯有曲解司法院解釋之違誤。況依憲法第15條之規定，人民之生存權如同其他權利一般固均在保障範圍之列，然此乃國家應盡之義務，且在保障同時，亦應適用平等原則，焉能為了達成保障某部分人民生存權之目的，卻侵害另一部分人民之財產權。違憲之耕地三七五減租條例施行逾50年，地主權利長期遭受公權力剝奪限制，受有長達50年之犧牲，與民主法治國家之精神悖離。因此原判決僅截取司法院解釋內之一句耕地三七五減租條例為保護農民之法律，即認定上訴人之權利無保護之必要，實對上訴人失之過苛。（二）按耕地三七五減租條例係50多年前以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租額出租予當時之承租人，並限定其租期屆滿時承租人有片面要求續租之權利，出租人不得反對，蹂躪出租人之基本人權與權益達半世紀之久，剝奪耕地所有權人對其私有耕地財產直接使用、管理及締約自由之權利，使耕地所有權人再也無法管理，使用其耕地，其違反私法自治及契約自由二大原則，侵害憲法第15條所保障之人民財產權，使農地出租人之財產權受損，並受有特別犧牲之情形，顯然違反憲法第23條之比例原則。目前耕地三七五租約耕地之承租人均非原承租人，而是其後代，其96%以上之收入已非靠耕作承租耕地之收入，與50多年前全賴耕作土地收入維生之情況，已完全不同，自不應再以扶助佃農，避免中共煽動為由，而限制甚至剝奪地主之財產權。退步言之，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要，並認耕地承租人係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依憲法第152條及第153條第1項規定，應屬國家之責任，不應轉嫁給農地出租人。（三）按內政部發布之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知（下稱作業須知），其性質屬行政規則，依行政程序法第159條規定不對外發生效力，其規律行政機關內部有關之事項，與人民權利義務無關，自不得規定限制人民之自由或權利，亦不能拘束人民之自由權利，被上訴人遞予「視為未申請」，然又另稱「駁回申請」，其所憑理由即有不當，訴願決定機關明知為不當卻以「依其他理由為正當」而駁回上訴人之訴願，究依何理由未予敘明，其決定即有違誤不當之違法，原判決未予審究作業須知之合法性，僅憑被上訴人片面之詞，遽認「原告未依被告通知補正資料，致原告本件申請，不僅程序上有所瑕疵，且實體上被告亦無從認定原告符合收回耕地之要件」云云，其認事用法顯有不當，亦有理由不備之違背法令之違法。又縱使上訴人不提出被上訴人所要求之定型規格資料，也不影響被上訴人之審查，被上訴人應依行政程序法第1章第6節調查事實及證據之規定依法行政。因之，被上訴人未依法行事，卻要求上訴人提出莫須有之定型規格表，限制上訴人需以耕地三七五減租條例第19條及第20條之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，應屬違法等語，為此求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，並作成准予收回坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號耕地之行政處分。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，向被上訴人為收回系爭耕地自耕之申請，經被上訴人審查上訴人申請所附資料後，先後於92年2月11日及92年2月18日通知上訴人補正，因上訴人並未補正，被上訴人遂以92年3月25日嘉新鄉民字第0920003196號函復上訴人，函中所謂「視為未提出申請」實係駁回上訴人申請之意思，業據被上訴人訴訟代理人於本院審理時陳述甚明，故被上訴人就上訴人收回系爭耕地之申請，業已作出駁回之意思表示，上訴人訴稱被上訴人拒收其申請云云，尚有誤會。是本件上訴人提起者係屬拒絕申請之課予義務訴訟類型。（二）觀之司法院釋字第422號解釋意旨，可知耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第15條及第153條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第19條及第20條規定並無上訴人所稱因違憲而無效情事。上訴人以該條規定違反私法自治、契約自由及比例原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請司法院大法官解釋云云，尚無可採。（三）按基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，有司法院釋字第559號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第19條第1項明文定有要件。故耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三七五減租條例第19條第1項之規定。至於內政部為利該條規定之執行，而訂頒作業須知，並於其第6點第2款第3目及第3款第1目分別規定農地出租人依減租條例第19條第1項規定申請收回耕地自耕應檢附之文件，此固得作為行政機關審查申請耕地收回自耕事件處理流程之依據，但對於出租人所為耕地收回自耕之申請，准駁與否，則仍應以耕地三七五減租條例第19條第1項規定作為依據，乃當然之理。又本件上訴人所有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例89年1月4日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定，故依農業發展條例第20條第2項之規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約於91年12月31日租期屆滿後，因上訴人向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，上訴人乃於92年2月10日向被上訴人提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，而被上訴人所以通知上訴人補正租約期滿時，上訴人之90年全年生活費用明細表、綜合所得稅資料、自任耕作切結書及委託書等資料，乃為審核上訴人之支出及收入，是否符合耕地三七五減租條第19條第1項收回耕地之要件等情，則經被上訴人訴訟代理人陳述甚明；而依耕地三七五減租條第19條第1項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕，是出租人之90年全年生活費用明細表、綜合所得稅資料及自任耕作切結書，乃被上訴人審查上訴人得否收回自耕所必須憑藉之資料，且依上訴人於收回耕地申請書上已載明其係檢附戶籍謄本、90年之全年綜合所得稅各項資料、90年全年生活費用明細表及自任耕作切結書等資料而為申請，是就上訴人本件申請，被上訴人自有通知上訴人補正上述文件之必要。上訴人所以申請收回耕地，乃是認為系爭耕地租約租期已經屆滿，上訴人也已經通知承租人不再續租，則雙方契約關係既不存在，上訴人自可收回耕地，實非基於耕地三七五減租條例第19條規定所列事由主張收回一節，亦據上訴人陳述在卷；故本件上訴人所為收回系爭耕地之申請，實質上既無耕地三七五減租條例第19條所規定之事由而申請收回，且因上訴人未依被上訴人通知補正資料，致上訴人本件申請，不僅程序上有所瑕疵，且實體上被上訴人亦無從認定上訴人符合收回耕地之要件，是被上訴人予以否准，尚無不合，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」耕地三七五減租條例第19條第1項定有明文。則出租人以其收益不足以維持一家生活，請求收回耕地，則就收益不足以維持一家生活之事實，自應予證明。又出租人是否能自任耕作，收益是否不足以維持一家生活之事實，當以出租人知之最稔，其證據亦皆由出租人掌有，非主管機關所得容易調查得悉，此項證據自應由主張此事實之出租人提出，主管機關應尚無依行政程序法規定依職權調查相關證據之義務。是內政部發布之作業要點規定出租人為收回耕地之申請時應提出出租人之全年生活費用明細表、綜合所得稅資料及自任耕作切結書，自無違背耕地三七五減租條例第19條規定，而得予援用。次按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第20條定有明文。
又「耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款之規定，為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第三款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化，以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．耕地三七五減租條例第二十條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第二十三條規定之比例原則及第十五條保障財產權之規定尚無不符。」司法院業已著成釋字第580號解釋。經查：（一）本件上訴人於92年2月10日主張其所有收益不足以維持一家之生活，依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，向被上訴人申請准予收回系爭地自耕。經被上訴人審查上訴人申請書所附資料後，於92年2月11日以嘉新鄉民字第0920001397號函及92年2月18日嘉新鄉民字第0920003196號函通知上訴人限期補正，嗣上訴人逾期未為補正，被上訴人乃函覆謂「台端因新溪字第114號耕地租約期滿，於92年2月10日以所有收益不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第19條第1項規定申請收回耕地乙案，經查所資料證明文件不齊全，經本所．．．函知台端依規定補具相關證明文件，至今已逾期多日尚未補正，茲依規定視為未提出申請。」等情，為原審依法認定之事實。另按本件上訴人向被上訴人提出申請，求為准許收回耕地，則其已認知苟未依耕地三七五減租條例第19條規定申請收回耕地獲准，即不得收回耕地。是上訴人之申請如經被上訴人「視為未提出申請」，其效果自係不得收回耕地，亦即被上訴人否准收回耕地之意。觀之前開被上訴人函，其既已告知上訴人本件視為未提出申請，自係駁回其申請之意。另本件被上訴人於申請書中未依作業要點規定，提出出租人90年全年生活費用明細表、綜合所得稅資料及自任耕作切結書，被上訴人限期命上訴人補正，揆之前開規定及說明，並無不合。（二）本件上訴人以其就系爭耕地與承租人之耕地租約租期已屆滿，其不願繼續出租，乃於92年2月13日向被上訴人提出申請書請求收回系爭耕地，被上訴人以上訴人之申請與耕地三七五減租條例第19條、第20條規定不合，而未予准許等情，為原審依法認定之事實。揆之前開耕地三七五減租條例規定，被上訴人未准上訴人收回出租之耕地，訴願決定及原判決遞予維持，俱無不合。上訴人雖主張耕地三七五減租條例第19條及第20條規定有違憲之處，不得適用云云，惟依司法院釋字第580號解釋，耕地三七五減租條例第19條第1項及第20條關於限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，並未違背憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨，上訴人之前開主張自非可取。（三）綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。（四）前開司法院解釋既已作成，上訴人聲請本院停止審判，聲請司法院大法官解釋一節，亦無必要，併此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 鄭 淑 貞法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
書記官 阮 桂 芬