最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01034號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 台灣省雲林農田水利會代 表 人 乙○○上列當事人間因優惠存款事件，上訴人對於中華民國93年1月13日高雄高等行政法院92年度訴字第920號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人起訴主張：㈠被上訴人訂定之「雲林縣農田水利會會長及職員退休金優惠存款要點」（下稱「系爭存款要點」）明定於89年7月15日起施行，上訴人係被上訴人施行該優惠存款同年度預算之退休人員，應得比照「系爭存款要點」第2條第4項之適用對象，詎被上訴人竟未依照規定適用法規，致同一事項之同年度預算退休人員有二種規定之法規，造成不同之待遇，有違相同事件應為相同處理之平等原則。㈡被上訴人曾就系爭存款要點之訂定函報主管機關經濟部水利處，經該處89年7月12日經（89）水利農字第Z000000000號函復同意備查，但實施後所衍生各相關問題要自行負責等，請被上訴人增列要點等及俟另函農委會研處釋復辦理，由此可證主管機關未將該要點同意備查及核定。被上訴人未依上開函旨應重為增列訂定完整之退休金優惠存款要點，亦未經主管機關重為核定，非法將系爭存款要點發布實施，應屬無效，有違中央法規標準法第14條之規定；且其未依行政程序法第157、160條之規定，將其發佈刊登於政府公報或新聞紙，致影響上訴人等之權益及待遇，故其差額損失應由被上訴人負補償給付之責任。㈢被上訴人陳稱系爭存款要點係依據行政院農業委員會（下稱農委會）89年6月21日農林字第890130884號函核定而實施，惟農田水利會組織通則於90年6月20日修正公布，該通則第4條規定其主管機關在中央為行政院農業委員會，所以在90年6月20日以前農委會非被上訴人之主管機關，是被上訴人所呈報對象實非主管機關，其行政程序錯誤，依法不得適用。㈣被上訴人雖主張其對上訴人請求補償利息差額之覆函，非屬行政處分，況查上訴人所請性質充其量僅為其利益之損失要求被上訴人水利會予以補償，是本件函復顯非行政處分云云，惟本件應屬行政處分，訴願機關亦為實體審理，且本案之提出係屬課與義務之訴，指摘被上訴人未為核發，顯有怠於作為義務之處。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應自「系爭存款要點」實施日起，給付上訴人退休優惠存款利率利息補償1,166,512元，並自92年8月1日起至優惠存款停辦日止，按月給付上訴人22,590元等語。
被上訴人則以：㈠本件上訴人請求給付優惠存款利率之利息補償額為被上訴人拒絕所為函覆（系爭函覆），顯非行政處分。況查上訴人請求補償之性質充其量為其利益之損失而要求被上訴人補償，與行政機關有違法行政處分而損害其權利或法律上之利益不同，不符行政訴訟法第4條第1項得提起撤銷之訴之要件。又「系爭存款要點」既屬合法有效存在，是系爭函覆縱視為行政處分，亦非有何違法之處。㈡又被上訴人固屬公法人，惟顯非訴願法所指中央或地方機關，不因主管機關為農委會即成為行政機關。則被上訴人人員非依公務人員法律任用，不適用公務人員退休法第2條，故其退休係依農田水利會人事管理規則之規定辦理，而中央或地方機關公務人員之退休則以公務人員退休法為依據，兩者有別。被上訴人職員之任用固應依農委會編制之職稱及人數進用，但其與公務人員任用法所規定者顯不相當，上訴人訴稱其待遇人事管理規則及職員退休法、職員退休金優惠存款辦法均比照公務員法規訂定辦理，顯有誤會。㈢上訴人係於退休後，得知被上訴人訂定「系爭存款要點」後，陳情要求修正該要點第2條第4款為「適用對象以自民國89年度起以後之會長及職員之退職退休人員為限」，為被上訴人所否准，上訴人乃向行政院農業委員會提出訴願，經該委員會農訴字第900101763號訴願決定不受理，上訴人不服，提出行政訴訟，遞遭原審法院90年度訴字第1554號裁定駁回其訴，及最高行政法院91年度裁定第1403號駁回其抗告。上訴人乃於92年3月3日向被上訴人提出要求補償得依退休金優惠存款利息之損失，而有本件訴訟。惟查：上訴人請求修正系爭存款要點之訴訟既然敗訴確定在案，系爭存款要點既屬合法有效存在，則其引用前揭陳情修正要點，要求補償損失及按月給付若干，即失法律依據。且依中央法規標準法第14條規定「法規特定有施行日期或以命令特定施行日者，自該特定日起發生效力」，系爭存款要點既明定自89年7月15日起實施，自僅從該日起始生效力，被上訴人並無義務核發系爭補償，上訴人指摘原處分及訴願決定違誤，顯無理由，且違法律不溯及既往之原則等語，資為抗辯。
二、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「退休人員退休金辦理優惠存款，須合於下列各款條件：…⑷適用對象，以本要點核准以後之會長及職員之退職、退休人員為限。」「本要點提經會務委員會審議通過，並報經主管機關核定後自民國89年7月15日起實施。」為系爭存款要點第2點第4款及第10點所規定。㈡經查，農田水利會之主管機關原為臺灣省政府水利處，於88年7月5日配合臺灣省政府功能業務與組織調整，改為經濟部水利處，嗣農田水利會組織通則於90年6月20日修正公布，其主管機關在中央為農委會，農委會並自91年1月1日起將原委託經濟部水利處辦理之農田水利相關業務收回自辦，此有被上訴人所提出之臺灣省農田水利會人事管理規則第2條、經濟部水資源局88年8月2日經（88）水資一字第8800100761號函、農委會91年1月14日農林字第900167306號函等影本附卷可稽，是本件被上訴人於89年7月10日以雲水字第909903號函將其訂定之系爭存款要點依規定送請主管機關核定，依前述說明，當時被上訴人之主管機關係經濟部水利處無訛。㈢再查，嗣經濟部水利處以89年7月12日經（89）水利農字第Z000000000號函復被上訴人對於系爭存款要點除實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責一節請增列要點中外，餘同意備查等語，惟僅係要求被上訴人應於前開要點內就該要點「實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責一節」增列入該要點，並未否准該要點其餘規定之實施，是被上訴人迄今雖仍未將前述事項增列入該要點，亦僅生被上訴人是否應將前述事項增列入系爭存款要點之問題而已。至對業經主管機關核准之前揭系爭存款要點如第2點第4款及第10點之相關規定，其效力自不受影響，應屬無疑。㈣另按，「核定」係指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂，「備查」指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂，地方制度法第2條第4、5款固規定甚明。惟查，本件被上訴人於89年7月10日以雲水人字第909903號函將系爭存款要點送請經濟部水利處鑒核時，於說明三即已載明「本案如蒙鈞處核准後實施」等語，而經濟部水利處以前揭89年7月12日經（89）水利農字第Z000000000號函復被上訴人對於系爭存款要點「…除實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責一節請增列要點中外，餘同意備查，…」等語，觀諸該函內容真意係已核准系爭存款要點，僅提命被上訴人就前開疏漏部分需予以增列，雖該函誤將「核定」之用語載為「備查」一詞，究非得據此而認經濟部水利處尚未核准前開系爭存款要點，進而否定系爭存款要點之效力。㈤再按，「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」為中央法規標準法第13、14條所規定，是行政法規與民、刑法之適用相同，除法律特別明定為溯及既往者外，以不溯既往為原則。是法規祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法規之有效施行在某事件發生後，則該法規不能回溯至施行以前對某事件發生之效力。經查，首揭系爭存款要點之規定，明示前開優惠存款要點並未溯及適用於前開要點實施前之情形，又另按農委會曾於89年6月21日以（89）農林字第890130884號函復經濟部水利處謂：「…說明：農田水利會聯合會89年6月2日研商『農田水利會會長及職員退休優惠存款要點規範』因應措施相關事宜會議紀錄結論，其中…實施開始日期並排除追訴日期；…，一併列入要點中規範後，本會同意備查。」另農委會89年6月28日（89）農林字第890030634號勘誤通知單謂：「…89年6月21日（89）農林字第890130884號函，說明：『…實施開始日並排除追訴問題…』，係『…實施開始日並排除追溯問題…』之誤繕，特此更正。」等語，均已表示前開優惠存款要點不得溯及適用，是被上訴人會長及職員須於89年7月15日後（原審誤繕為「前」）退休者始得適用，並無疑異。況查，臺灣省15個農田水利會所訂定之農田水利會會長及職員退休金優惠存款要點，均經行為時農田水利會之主管機關經濟部水利處核定於89年7月15日同時實施，此有被上訴人所提上開退休金優惠存款要點及主管機關經濟部水利處核定函等影本附卷足按。是上訴人主張系爭存款要點未經主管機關核定生效，且該要點第2條第4款適用對象有違公平、平等、合理之原則，均不足採等由，駁回上訴人原審之訴。
三、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原審擅自認定經濟部水利處89年7月12日經（89）水利農字第Z000000000號函復所載「備查」實為「核定」，採證認事有重大違誤，理由前後矛盾亦有不備。㈡依臺灣省農田水利會人事管理規則第69條規定，「水利會職員之人事管理事項，本規則未規定者，參照公務人員人事管理法令之規定辦理。」而公務人員退休法施行細則第32條第1項亦規定「本法修正施行前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。」是本件上訴人於84年7月1日以前之任職年資，依退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金，被上訴人應准辦理優惠儲蓄存款或賠償其損失，上揭法條即為本件請求權基礎，原審不察，遽為駁回其訴，自有未合，為此，請廢棄改判或發回原審更為審理。
四、本院按：㈠被上訴人為給予所屬退休人員退休金儲存之優惠，訂定「系爭存款要點」，該要點內容雖無法律之授權，因係屬給付行政事項，無涉人民自由權利之限制或剝奪，被上訴人自得依其法定職權，基於行政目的而訂定。又「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」中央法規標準法第13條、第14條定有明文。經查，「系爭存款要點」第十點規定該要點自89年7月15日起實施，而上訴人係於該要點實施前之89年1月16日退休，且該要點並無溯及適用之特別規定，則上訴人即無適用該要點之餘地。㈡臺灣省農田水利會人事管理規則第69條規定：「水利會職員之人事管理事項，本規則未規定者，參照公務人員人事管理法令之規定辦理。」此係就人事管理事項，於該規則未規定者，參照公務人員人事管理法令之規定辦理，至於公務人員退休法或該法施行細則，係屬於公務人員退休之法規，非關公務人員人事管理法令，上訴人援用該規則，主張依公務人員退休法施行細則第32條第1項之規定，上訴人於84年7月1日以前之任職年資，依退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金，被上訴人應准辦理優惠儲蓄存款或賠償其損失，即非有據。㈢至於上訴人於原審主張被上訴人之主管機關為農委會非經濟部水利處，被上訴人將「系爭存款要點」函送經濟部水利處，經濟部水利處予以備查，而非核定，因「系爭存款要點」既未經主管機關核定，自屬尚未生效等情，業經原審逐一詳為指駁，經核並無不合，上訴人此部分之指摘，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指為違誤，亦有未合。㈣從而，原審駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 14 日
第五庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 黃 淑 玲法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 15 日
書記官 王 褔 瀛