最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01142號上 訴 人 桃園縣平鎮市公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 沈朝標律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國93年2月12日臺北高等行政法院92年度訴字第733號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於88年5月3日起承租坐落於桃園縣平鎮市鎮
890、890之1、890之2、890之3、891、903地號等6筆（下稱系爭土地）特定農業區或山坡地保育區之農牧用地、甲種建築用地，現作為垃圾分類及乾燥處理場使用，被上訴人以上訴人未依非都市土地使用管制規則第6條規定申請設置為垃圾場使用，即於系爭土地堆置大量垃圾（使用面積1.1377公頃），違反土地編定之使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項規定，以91年9月10日府地用字第0910196781號處分書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）16萬元罰鍰，並勒令停止非法使用，依法回復為原使用地之容許使用項目。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。但中央目的事業主管機關同意後，得核准為臨時使用。」非都市土地使用管理規則第6條第1項有明文規定。本件上訴人就系爭土地之使用，被上訴人及中央目的事業管理機關應已知情，被上訴人對此並無意見，且仍為經費之補助，應認被上訴人就此臨時使用，必有所同意。此由行政院環境保護署函行政院主計處核備固化廠設備等經費1,500萬元、桃園縣環境保護局函核准補助2,000萬元、桃園縣環境保護局函核准補助2,000萬元、桃園縣環境保護局函同意補助固化乾燥設備會議會議紀錄、桃園縣環境保護局函同意系爭土地租地案、桃園縣政府函同意延長固化乾燥設備等文件即知，嗣被上訴人為裁罰之處分，有違信賴保護原則及禁反言原則。㈡區域計畫法第21條係63年1月31日公布，當時條文並無罰鍰之規定，迄89年1月26日修正後始有罰鍰之規定。本件上訴人自被上訴人廢棄物清理政策丕變之後，即積極轉運清運原堆積之廢棄物，惟並非短期得以清理完畢，被上訴人為上述處分時，未體察上情，基於法律禁止溯及既往原則及衡諸上情，原處分亦有違法。為此，請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
被上訴人則以：㈠系爭土地編定為特定農業區或山坡地保育區之農牧用地、甲種建築用地，被上訴人於91年5月1日現場會勘及上訴人91年6月25日平巿民字第0910018473號函檢陳違反編定之查處資料，現場堆置大量垃圾，明顯違反非都巿土地容許使用項目之規定。㈡本件上訴人所提相關文件，非屬徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意之文件，其僅依行政院環境保護署及被上訴人所屬環境保護局核准相關經費補助之公文即承租系爭地，供上訴人所屬清潔隊垃圾分類及乾燥處理場使用，顯未依相關規定徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意，有違非都巿土地使用管制規則第6條之相關規定。㈢系爭土地於被上訴人91年5月1日查處時仍為垃圾分類及乾燥處理場使用，衡情係屬繼續現時之違規情形，且系爭土地堆置之垃圾，係為桃園縣依據區域計畫法編定公告管制（70年2月15日）後之違規情形，不符得為從來使用之規定。上訴人援引法律禁止溯及既往原則，謂被上訴人所為之行政處分有違法之處，顯與事實不符並錯引法律適用之原則。㈣被上訴人查處結果，依非都巿土地使用管制規則第55條規定「違反本規則規定同時違反其他特別法令規定者，由各該法令主管機關會同地政機關處理。」經所屬環保局簽復「依據廢棄物清理法第5條規定：鄉（鎮、巿）公所為執行機關，辦埋一般廢棄物之回收、清除及廢棄物稽查工作，執行機關應負責規劃一般廢棄物回收、清除、處理用地，並協同相關機關優先配合取得用地；爰此平鎮巿公所於該承租地暫置垃圾，有違土地編定使用管制…」是上訴人雖為公益之需，解決平鎮巿垃圾場迫切之問題，惟仍應遵循相關法令規定辦理以符法律之公平性，原處分於法並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。…」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前2項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」區域計畫法第15條第1項、第21條定有明文。又按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所須之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記標示部加註臨時使用及期限。中央目的主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」非都市土地使用管制規則第6條第1項定有明文，為主管機關依據區域計畫法第15條第1項授權，就非都市土地分區使用管制而為技術性、細節性之規定，非增加法律所無之限制，被上訴人據以行政，並不違法。㈡經查本件上訴人所提出之公文，行政院環境保護署87年10月7日環署廢字第0064214號函（正本送行政院主計處）主旨為「關於桃園縣…平鎮市葉市長步來請補助新臺幣1,500萬元購置處理垃圾資源回收、固化、機器設備組合、週邊設備等案。請該市提納入推動減、實施資源回收計畫，依行政程序函本署審核補助…」，桃園縣環境保護局87年10月23日桃環四字第8700039220號函主旨為「有關平鎮市公所檢送『鎮興里垃圾場垃圾處理之計畫及預算書』擬申請補助經費計新臺幣2,000萬元整乙案，本局同意備查。」，桃園縣環境保護局88年1月8日桃環四字第8800001045號函主旨為「檢送87年12月29日於本局召開之『設置腐熟垃圾乾燥設備』工程進度並補助相關經費研討會議會議紀錄乙份，請速依結論辦理相關事宜。」且該會議結論為「…請平鎮市…公所於文到二週內速提周邊計畫書，俾憑參酌補助。」桃園縣環境保護局88年3月9日桃環4字第88000010688號函主旨為「有關貴所辦理腐熟垃圾乾燥、固化乙案，請貴所依核備計畫儘速規劃辦理招標…」，桃園縣環境保護局88年3月19日桃環四字第88000011813號函主旨為「貴所為避免垃圾風暴及配合腐熟垃圾乾燥固化再生利用設廠用地擬租用平鎮市鎮890等6筆土地...乙案，有關租地部分，請貴所本廢棄物清理法執行暨需地機關之權責辦理」，被上訴人88年4月16日88府財務字076420號函主旨為「貴所辦理腐熟垃圾乾燥設備乙案，同意延長至88年6月底前完成發包請款手續，逾期一律註銷」，經核均非徵得中央主管機關或被上訴人核准系爭土地得作為臨時使用之文件。上訴人僅依上開行政院環境保護署、被上訴人所屬環境保護局核准垃圾固化乾燥設備等相關經費補助或延長固化乾燥設備至88年6月底之公文，即承租系爭土地，供作垃圾分類及乾燥處理使用，顯未依相關規定徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意，有違非都巿土地使用管制規則第6條之相關規定。㈢又系爭土地於被上訴人91年5月1日查處時仍為垃圾分類及乾燥處理場使用，自屬繼續現時之違規情形，而系爭土地為被上訴人70年2月15日依據區域計畫法編定公告管制後之違規情形，不符得為從來使用之規定。抑且，上訴人經查獲本件違反區域計畫法第15條第1項，其行為時（即現行）區域計畫法第21條第1項即有上述罰鍰之規定。上訴人爰引法律禁止溯及既往原則，謂被上訴人所為之行政處分違法，與事實不符，殊不足採等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張89年1月26日修正前之區域計畫法第21條第1項僅規定「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」並無處罰鍰之明文。原判決對於上訴人過去違反行政法上義務之行為，以其所造成之違法事實，尚未經舊有條文之法律評價，而適用其行為後已變更之法律，追溯處罰，與實體從舊原則、法律不溯既往原則，及處罰法定主義有違，且原判決未說明上訴人違反義務行為時之何項法律定有處罰明文，亦有違誤云云。惟按：上訴人未徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意，即承租系爭土地，供作垃圾分類及乾燥處理使用，違反非都巿土地使用管制規則第6條及區域計畫法第15條第1項之規定等情，業經原判決於理由內詳為敘述，又違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限，此即所謂「處罰法定原則」。經查，區域計畫法第21條第1項於89年1月26日修正前，固無處罰鍰之規定，然被上訴人91年5月1日查處時，上訴人就系爭土地仍為垃圾分類及乾燥處理場使用，即屬於現時之違規情形，自應適用該法修正後之規定，此非法律溯及既往之適用，與「處罰法定原則」亦無違，從而，原審將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第五庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 黃 淑 玲法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 29 日
書記官 王 褔 瀛