最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01143號上 訴 人 丙○○訴訟代理人 乙○○被 上訴 人 宜蘭縣冬山鄉公所代 表 人 甲○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年11月26日臺北高等行政法院92年度訴字第3378號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人以所有座落宜蘭縣○○鄉○○段第610、612地號等二筆土地（下稱系爭耕地），與訴外人游祥山間訂有耕地三七五租約，最近一次租約租期至91年12月31日屆滿。租期屆滿前，上訴人擬向承租人收回土地不得，雙方0生私權爭執，因而以租佃爭議事由於92年2月間申請被上訴人之耕地租佃委員會調解，經被上訴人以上訴人請求承租人於租期屆滿時返還租賃土地未果，已非租佃爭議，雙方權利義務應依耕地三七五減租條例規定；另該條例是否違憲，非其執掌範圍，請逕向釋憲機關申請釋憲為由，乃以92年2月24日冬鄉民字第0920001809號函駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定「訴願不受理」，上訴人猶未甘服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠本件屬耕地三七五減租條例第26條第1項前段之租佃爭議，又「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還土地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第26條所定之調解、調處程序。」最高法院47年台上字第1486號著有判例。故只要形式上係租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條例所規定之範圍？以及其所為請求在實體上是否有無理由？皆非所問。即不論其是否因主張租約已期滿而生爭議，被上訴人依上揭法條均不得拒絕受理調解之申請。乃被上訴人竟自行限縮上開法條之適用範圍，僅限於耕地三七五減租條例所定之事由，並自行認定當事人既已主張租期屆滿，即非租佃爭議，而據此退還上訴人之調解申請，原處分並不適法。㈡內政部私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制上訴人需以耕地三七五減租條例第19條第1項第2款之無效規定，為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。蓋耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，是耕地三七五減租條例第19條及第20條應屬違反憲法第15條、第23條規定而無效之法律。為此，訴請判決將原處分及訴願決定均撤銷，並命被上訴人應受理上訴人收回耕地之申請，並予調解。
被上訴人則以：㈠內政部68年9月10日台（68）內地字第33207號函略以：應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議而言。準此，上訴人申請調解事由係收回出租耕地，顯然與上開旨意不符，且「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第20條定有明文，依該條例第19條並有詳細列舉出租人收回耕地自耕之各款規定，是以本租約之權利義務，於耕地三七五減租條例、台灣省耕地租約登記辦法等相關法規中均有明文規定，出租人欲收回出租耕地自耕，自應依其規定。㈡上訴人主張耕地三七五減租條例第20條規定租期屆滿時，承租人續租者應予續租之規定，違反憲法第15條、第23條規定，應屬無效云云。是其就所有耕地租期屆滿後不願續租，即已否認租佃雙方有租賃關係存在，其爭議事件係屬私權之爭執，上訴人據以提起訴願即有未合。故系爭耕地租期屆滿，上訴人非依耕地三七五減租條例列舉得收回自耕之相關規定申請收回自耕，自無耕地三七五減租條例第26條規定之適用餘地。本件上訴人之請求不符調解爭議標的及程序規定，被上訴人駁回其租佃爭議調解申請，並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠人民因耕地租佃所生之爭執，本質上屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第26條第1項規定，應先循租佃程序申請調解、調處，不服調處者，即移送該管司法機關裁判，要無提起行政爭訟之餘地（改制前行政法院50年判字第70號判例意旨參照）。受理調解之機關拒絕人民調解之申請者，既屬就私權爭執所為，且已經過其程序，人民即得逕行提起民事訴訟，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處，而予駁回（最高法院48年台上字第1362號判例意旨參照），則人民自無就受理調解機關之拒絕其調解之申請提起行政爭訟之必要。㈡本件上訴人既自陳其係依耕地三七五減租條例第26條第1項規定，申請被上訴人調解，則依上說明，即屬私權爭執之調解。而上訴人調解之請求本身，在法理上應定性為「請求行政機關為公法上之事實行為，召集契約雙方當事人進行調解」，性質上為公法上之請求權，請求之內容則非「行政處分」，僅屬事實上之公法作為，如遭拒絕，上訴人所應提起之救濟方式，為行政訴訟法第8條所定「請求行政機關為特定行為」之一般給付之訴。從而，被上訴人認為上訴人上開請求非屬該法條所定「租佃爭議」之範圍，而駁回其調解之申請，自有未洽。而訴願機關以本案涉及私權爭執，而為訴願不受理之諭知亦屬違誤，惟本案所涉及之法規範，上訴人本得逕行提起民事訴訟，以解決此項租佃爭議，且上訴人身為地主，租佃爭議調解之前置功能對其並無意義，因此其無提起本件行政訴訟之必要。其起訴顯然欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由等情，因而不經言詞辯論，判決駁回上訴人之起訴。
四、惟按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。」耕地三七五減租條例第26條第1項定有明文。次按「耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解。」本院56判字第62號著有判例。足見該條所定租佃爭議調解調處，係專指當事人間於耕地租賃關係存續中所生之爭議而言，其他非屬上項之爭議，則非該委員會應調解調處之事項。本件抗告人就所有耕地租期屆滿後不願續租，已否認租佃雙方間有耕地租佃關係存在，故本件並非本於耕地租佃關係所發生之爭議案件，相對人耕地租佃委員會無權受理其調解之申請。從而，被上訴人認為上訴人上開請求非屬該法條所定「租佃爭議」之範圍，而駁回其調解之申請，即無不合，訴願決定為「訴願不受理」，亦無不合，原審認上訴人起訴顯然欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由等情，判決駁回上訴人之起訴，理由容有未洽，結論尚無不合，仍應予以維持。上訴意旨執詞被上訴人不得拒絕調解，剝奪上訴人以調解解決爭端之權利，指摘原判決為違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。其餘上訴意旨關於實體上之主張，無庸論斷，附予敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第五庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 黃 淑 玲法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 29 日
書記官 王 褔 瀛