最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01126號上 訴 人 宏斌建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林坤賢律師被 上訴 人 臺東縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因確認法律關係存在事件，上訴人不服中華民國93年2月20日高雄高等行政法院92年度訴字第821號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）於民國（下同）86年11月24日核定許可上訴人申請之「東園勞工住宅社區開發案」，上訴人並於87年7月1日與被上訴人簽訂「臺東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書」，並經臺灣臺東地方法院公證。因上訴人於協議書簽訂3年期滿，僅完成雜項執照之申請階段，距社區興建開發完成遙遙無期，被上訴人遂報請勞委會撤銷該開發案。經勞委會興建勞工住宅推動小組第35次會議決議同意展延9個月，並以一次為限，上訴人仍因保證金數額過高，兩造未能達成開發協議書之簽訂，被上訴人遂報請勞委會於92年5月21日決議撤銷上開開發案，上訴人不服，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：被上訴人為徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建，於87年7月1日與上訴人簽立開發協議書，並完成法院公證，嗣因不可歸責於上訴人事由，致不能在期限內完成開發，兩造協議函請勞委會予以展延，勞委會興建勞工住宅推動小組第35次委員會討論決議同意展延9個月，而被上訴人以為確保開發案兩造權利及義務履行，並保障承購戶權益，及依「非都市土地使用管制規則」第25條規定上訴人於簽訂開發協議書應繳交公共設施履約保證金而提請勞委會審議，勞委會興建勞工住宅推動小組於91年12月24日第38次委員會議決議，請被上訴人與上訴人就公共設施保證金繳交金額及方式進行溝通協商，如屆期仍未能達成開發協議書之簽訂，即撤銷本開發案。勞委會於92年1月3日以勞福一字第0920000373號函，將上開會議紀錄送達上訴人。
被上訴人於92年1月30日以府社勞字第0920002080號函通知上訴人於92年3月31日前繳交公共設施履約保證金，並完成簽訂開發協議書。並就金額部分明列為5,465,280元，繳交方式則指定「設定質權之銀行定期存款單」分22張繳交。然查，東園勞宅開發案審查小組會議所決議之金額為54,650,568元，與上開函所列金額明顯不同。再者，決議事項中繳納保證金方式「設定質權之銀行定期存款單」並無限制必須開立幾張，然被上訴人通知要繳交22張，至於金額多少亦未明白說明，致上訴人無從開列，上訴人乃向被上訴人查詢，惟承辦人員告知必須請示後，再予通知。嗣於92年3月17日被上訴人以同一公文袋寄來兩張公文，92年3月13日府社勞字第0920018261號函說明保證金繳交方式，依該函說明其保證金金額為54,650,280元。92年3月17日府社勞字第0920025914號函則稱應在92年3月31日前繳交公共設施履約保證金54,650,568元，逾期未繳交，即報請勞委會撤銷本開發案。以上兩件同時寄達之公文函，說明欄所指示應繳交之保證金數額不相同，且指示繳交之方式也與92年1月30日之函文不同。
上訴人乃再與承辦人連絡，惟被上訴人之承辦人要求上訴人以正式函文查詢，上訴人乃於92年3月25日以92 （宏東）字第003號函請被上訴人確實告知履約保證金金額及繳納保證金之方式，以利繳納，然被上訴人卻於92年3月28日以府社勞字第0920027996號函覆上訴人金額以會議紀錄決議為準，即54,650,568元。惟如何繳交卻避而不談，且謂保證金必須在92年3月31日繳交。然查，該公文寄發之日期為92年3月31日，上訴人最早收受該公文之日期應為92年4月1日，上訴人勢不能在92年3月31日前繳納保證金。如前述保證金額確認後，上訴人隨即向被上訴人繳納及請求簽立開發協議書，惟被上訴人拒絕，其理由為收受銀行定存單作為保證金，須經勞委會同意，上訴人乃無法完成繳納保證金及簽訂開發協議書手續。92年6月18日上訴人接獲被上訴人來函告知勞委會已確認撤銷開發案。依前開所列協議書及函示，其性質係屬雙方合意，以設定、變更或消滅公法上權利義務之行政契約，雙方均有依約履行之義務。被上訴人以上訴人未依限繳納保證金及簽訂開發協議書為由，撤銷臺東市「東園勞工住宅社區」開發案，核其性質係屬行政契約當事人以形成權消滅原契約之行為，此種行為並非行政處分。惟查系爭行政契約是否存在有效，及被上訴人是否應依約簽立系爭開發協議，非得法院之判決而不得確定。按行政契約與私法契約相同，均因契約當事人意思表示一致，而生法律上效果之行為。而所謂行政契約係法律行為，係從民法移植而來之概念，指法律效果之發生，取決於當事人主觀之意願，而非客觀上法律之規定，所謂當事人主觀上之意願即意思表示，民法有關意思表示之諸多規定，行政契約均可準用或類推適用。依民法第254條規定如當事人一方負遲延責任後，他方當事人必須「定相當期限催告其履行」，且於期限屆滿又不履行時始得「解除契約」，而解除契約必須向他方為之，否則不得謂其契約已失其效力，此有最高法院30年上字第2836號、31年上字第2840號判例意旨可供參照。再者，最高法院75年台上字第188號判決意旨謂民法第254條之規定必須當事人一方遲延給付，他方始有定期催告履行之權利，如當事人之一方並未遲延給付，他方竟提前定期催告，自不生催告之效力。依最高法院38年台上字第35號判例及43年台上字第1143號判例意旨，被上訴人所寄發之函文，除意思不明外，並前後矛盾，致上訴人無從履行契約義務。再者，被上訴人所發函文於92年4月1日始送達上訴人，而該函竟謂上訴人應於92年3月31日前履行契約義務完畢，則依前揭判例意旨，被上訴人所為之催告，因未依債之本旨為之，依法不生效力。且被上訴人於92年4月1日以後，從未限期催告上訴人繳交保證金及簽訂開發協議書，據此被上訴人之行為除與前揭最高法院75年台上字第188號判決意旨相違外，依民法第254條規定，被上訴人亦不得撤銷系爭開發協議。查本件被上訴人自始至終未曾向上訴人表示解除（或撤銷）系爭開發協議。被上訴人92年6月16日函，依法僅能稱之為通知函（觀念通知），蓋依勞委會表示其是依被上訴人之函請確認撤銷開發案，此種確認，僅能解為主管機關同意被上訴人撤銷系爭開發決議；簡言之，被上訴人將勞委會興建勞工住宅推動小組第39次委員會紀錄函知上訴人，並不當然表示該函可視為「意思表示」函，故被上訴人謂已撤銷兩造間之開發協議，顯依法無據。又上訴人於收受上開函後，隨即請求被上訴人准予繳納保證金及簽立開發協議書，惟被上訴人拒絕同意。依最高法院43年台上字第1143號判例意旨得知被上訴人亦不得執上訴人未限期繳納保證金，而撤銷系爭開發協議，即被上訴人所為撤銷意思表示，依法不生效力。縱如前述，被上訴人謂系爭開發協議已依法撤銷在案，然被上訴人並未依民法第148條第2項、第254條、第258條規定為之，是被上訴人之撤銷行為，依法不生效力。按契約自由原則為民事法律之基本原則，行政契約性質上雖屬公法契約，在不妨害公共利益前提下，亦無不許變更之理，亦即當事人於不害債之同一性得為債之變更；本件亦然，系爭協議書第8條第3款雖約定：「甲方（即上訴人）自本協議書簽訂日起3年內未完成社區開發興建，則本開發用地將恢復為原使用編定」，惟兩造於期限屆滿時兩造達成上訴人於繳交定額保證金後，兩造應另定開發協議書之協議，亦即系爭協議並未因期限屆滿而消滅。則被上訴人稱系爭協議書已屆期，兩造間之開發協議法律關係已消滅之見解，即無法律上理由，既然系爭協議為契約性質，為當事人之雙方即應受契約拘束，再依債權相對性原則，契約以外之第三人並不當然受契約拘束，契約當事人亦不受第三人行為之拘束。據此，被上訴人稱勞委會有權撤銷系爭協議，與法不合。故被上訴人謂本案不得提起行政訴訟，亦無法律上理由。按履約保證金之用途在於確保本開發案之公共設施能夠於開發案建築房屋後能夠順利完成。按勞工住宅土地開發如果公共設施諸如綠地等，於道路完成後先行整地設置，則勞工住宅用地開發時恐會損及諸多已完成之公共設施，因此公共設施可經由縣府之同意，於勞工住宅用地開發後再為完成，為確保開發商能按約定完成公共設施，一般縣政府之作法為請求開發商書立切結同意，在請領勞工住宅使用執照時，必須完成開發案所規定之公共設施，始得請求核發使用執照，否則可拒絕核發勞工住宅案之使用執照，如此不僅可以鼓勵開發商投資興建，繁榮地方經濟，更可減輕開發商之開發成本，降低住宅成本回饋勞工，落實憲法第153條保護勞工之政策，詎本件被上訴人對本開發案持對立之立場，於審理時，被上訴人承辦人員亦自承，對於履約保證金之給付方式確有以切結書方式替代之，惟被上訴人為確保其自身之利益，可選擇對其最有利之方式為之，從而要求上訴人提出鉅額履約保證金始准繼續開發，由此可知，所謂勞工住宅開發案並非為勞工之利益，也非為鼓勵民間參與公共投資，而是縣政府本身之利益，如此不僅有違憲法保障勞工政策之本意，同時也違反行政法上之比例原則，蓋政府之施政目的與手段必須相當，在其他縣市政府勞工住宅開發之政策容許開發商以切結書替代履約保證金，則被上訴人要求以現金做為履約保證金之擔保，實屬違反行政法上之比例原則，尤其本件之紛爭在於履約保證金過鉅，經上訴人陳情勞委會後，降低履約保證金數額，而後就履約保證金如何繳納發生適用上之不明確，致上訴人無從繳納，而非拒絕繳納，然被上訴人卻執此為由，撤銷本開發案，如此認事用法顯有違誤，並侵害上訴人權益。被上訴人稱收取公共設施履約保證金之理由為確保居住品質，保障勞工權益，惟因繳交之金額及方式，雙方未能達成共識，最初被上訴人提議7項繳交方式，由上訴人選擇，當時上訴人即選擇以保險公司之連帶保證保險單22張，總金額9千多萬元予以繳交，惟被上訴人拒絕收受，造成本件之拖延。又被上訴人主張上訴人應以22張「設定質權之銀行定期存款單」予以繳交保證金，當上訴人欲繳交保證金，並請示22張之金額要如何開立，被上訴人之承辦人說要請示，或謂須經勞委會同意等理由拒絕，此有證人林祐毅、林錫湖可資為證。再者，系爭開發案之法源為「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」，依區域計畫法第4條及非都市土地使用管制規則第5條均規定其主管機關為當地縣政府，本件則為被上訴人，勞委會僅為被上訴人之上級督導機關，就此由非都市土地使用管制規則第51條規定可得證明，亦即本件開發案決定權乃在於被上訴人，至於勞委會僅居於監督指導之地位，並無任何決定權限，就此由勞委會興建勞工住宅推動小組第39次委員會紀錄第4項決定可證勞委會只有確認之權限等語，求為判決被上訴人應同意上訴人繳交公共設施履約保證金54,650,568元及達成開發協議書之簽訂。
三、被上訴人則以：本件上訴人與被上訴人於87年7月1日簽訂之「臺東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書」，係依勞委會訂定之「勞工住宅輔建方案」第5點第3款第1目簽訂，依該方案前言可知本協議書之性質應屬公法契約。本件依協議書第8條第3款規定，本協議書之履約期限應至90年6月30日，期滿失其效力，縱勞委會同意本開發案展延9個月，上訴人亦應與被上訴人重新簽訂開發協議，作為開發之依據，而上訴人與被上訴人自始至終未重新簽訂開發協議。依前揭說明，該協議書已屆期而使得法律關係消滅。依勞委會訂定之「徵選私有土地興建勞工住宅作業要點」及興建勞工住宅社區專案小組設置要點，勞工住宅興建案縣市政府權責為受理初審及勞委會核定後與開發者簽定開發協議書；勞委會權責為複審核定，並依勞委會87年5月1日台87勞福一字第013199號公告，開發案許可之撤銷權限為勞委會，地方政府僅止於建議權。本件勞委會「興建勞工住宅推動小組第39次委員會」決議撤銷上訴人投資開發臺東市「東園勞工住宅社區」，並由被上訴人於92年6月16日以府社勞字第0920055004號函轉知上訴人，係勞委會所為之處分。依該決議，本開發案既經撤銷，被上訴人自無同意上訴人繳交公共設施保證金及簽訂開發協議書之義務，上訴人如有異議，應向勞委會為不服之表示，而非以訴訟向被上訴人請求。上訴人主張被上訴人92年1月30日府社勞字第0000000000公文因金額不一及繳交方式不明，致上訴人無法達成簽訂開發協議書之要件，試問上訴人何不依公文金額繳交54,650,568元金額繳交，且在公文說明一及電話詢問時被上訴人均有告知依會議紀錄，顯見上訴人無誠意繳交，勞委會亦未採信上訴人上開說詞，同意撤銷本開發案。本件開發案係經被上訴人初審後送勞委會複審核定，再依勞工住宅輔建方案及徵選私有土地興建勞工住宅作業要點等相關規定，由上訴人與被上訴人簽訂開發協議書，作為上訴人進行開發時應遵守權利義務之規範。按行政程序法第149條規定行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。則準用民法第99條第2項規定，附解除條件之法律行為，於條件成就時，失其效力。上訴人未於期限內開發完成，依前揭規定該協議已於90年7月1日失其效力。其後雖有勞委會准許其延長至91年10月10日之決議，惟依前述之勞工住宅輔建方案及徵選私有土地興建勞工住宅作業要點，上訴人應與被上訴人再行簽訂開發協議，以規範雙方之權利義務關係，截至92年3月31日止，上訴人並未與被上訴人簽訂協議，無原約再續之問題，原協議書已失效力。本件勞委會延長許可期限至91年10月10日之期日已過，勞委會又於92年5月21日撤銷本件開發許可，上訴人之開發權限已不存在。其次，上訴人稱被上訴人以上訴人未繳納履約保證金及簽訂開發協議書為由撤銷開發案之行為非行政處分，係將勞委會所為撤銷開發之行政處分與本件契約因解除條件成就致失其效力混為一談。被上訴人係依「興建勞工住宅推動小組第38次會議」決議，將上訴人未於92年3月31日前與被上訴人再行簽訂協議書一事，報請勞委會撤銷本開發案，其撤銷決議之作成，係由勞委會為之，並由被上訴人轉知上訴人。上訴人卻誤以為係被上訴人行使解除權，並將該轉知函解釋為「觀念通知」，認不生解除契約之效力，顯有誤解。行政程序法第149條雖規定行政契約可準用民法相關之規定，然亦必須法律性質相似者始得準用，性質不相似者，不在準用之列。本件勞委會所為者係撤銷行為，非上訴人所謂立於契約當事人之立場而為解除權的行使，其不但名稱不相同，其性質亦與民法第254條規定大異其趣。至於協議書之失效，係因解除條件成就而失其效力，並非因上訴人給付遲延，經被上訴人或勞委會行使解除權所致，故無所謂須定期催告履行，如於期限內不履行時，始得解除契約之問題。上訴人主張被上訴人違反民法第148條第2項、第254條、第258條規定之主張即不足採。至於被上訴人依「興建勞工住宅推動小組第38次會議」之決議，請上訴人於92年3月31日前繳納履約保證金並簽訂協議書一節，究其性質係屬定有承諾期限之要約，依行政程序法第149條準用民法第158條規定要約定有承諾期限者，非於其期限內為承諾，失其拘束力。上訴人主張因被上訴人所要求之履約保證金數額前後矛盾且繳納方式尚有疑義，致上訴人無從於期限內繳納。此部分上訴人於準備程序已自承其於92年3月31日前即已收悉「東園勞宅開發案公共設施保證金繳交金額一覽表」，繳交方式及繳交金額即屬確定；又或者，被上訴人於92年1月30日即已發文通知上訴人繳交履約保證金同時簽訂契約，但上訴人至92年3月31日止卻始終無繳納履約保證金與簽訂契約之動作，致生喪失締約之時機，如謂上訴人已盡相當之注意義務，亦與常理有違，故上訴人對遲誤簽訂協議書期間一事，並非無過失。末按，上訴人訴之聲明之請求權基礎何在？其亦未敘明。若謂係基於「興建勞工住宅推動小組第35次會議」及「興建勞工住宅推動小組第38次會議」決議，則該二次決議皆因時間之經過而失其意義，且「興建勞工住宅推動小組第39次會議」已撤銷上訴人開發許可，其請求權基礎亦失其附麗等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按勞工住宅輔建方案第5點第1項第2款第1、2目及第3項第1款、徵選私有土地興建勞工住宅作業要點第2點、第3點、第4點及興建勞工住宅社區專案小組設置要點第2點、第3點及第7點之規定，可知徵選私有土地興建勞工住宅之作業程序，係由需要興建勞工住宅之縣市政府公告徵求投資人，由投資人提出勞工住宅開發興建計畫，經縣市政府初審後再送勞委會複審，複審通過後再由縣市政府與投資人簽訂開發協議書，故勞委會乃係徵選私有土地興建勞工住宅之決定機關，縣市政府則為執行機關，縣市政府與投資人簽訂開發協議書，應以投資人經勞委會核定許可開發為前提，故勞委會複審決定所為開發許可，乃為授予利益之行政處分，根據該開發許可，投資人始取得與縣市政府簽訂開發協議書之權利。本件上訴人於協議書簽訂3年期滿，僅完成雜項執照之申請，且未於勞委會展延之期限內，依規定繳交公共設施履約保證金及與被上訴人續訂協議書，被上訴人遂報請勞委會於92年5月21日決議撤銷上開開發案。又據勞委會興建勞工住宅推動小組第38次會議決議，被上訴人就投資人所提公共設施保證金繳交金額及方式等之疑義，於文到一個月內再進行溝通協商，如屆期仍未能達成開發協議書之簽訂，即撤銷本開發案。該小組第39次會議決議有關上訴人投資開發臺東市「東園勞工住宅社區」，未完成開發協議書之簽訂，擬依該小組第38次委員會議決議事項予以撤銷開發，決定准予備查。而上開第38次會議紀錄已由勞委會送達上訴人，第39次會議紀錄則由勞委會送達被上訴人，再由被上訴人轉送上訴人等情，此有各該會議紀錄及勞委會92年1月3日勞福一字第0920000373號函、同年6月6日勞福一字第0920032568號函及被上訴人92年6月16日府社勞字第0920055004號函等影本附卷足稽。則上開第39次會議決議雖記載「確認，本案准予備查。」，然其所確認者乃為其第38次會議決議內容，即兩造未如期達成開發協議書之簽訂，而撤銷系爭勞工住宅開發案之開發許可，其屬廢止授益行政處分之行政處分，殆無疑義。縱主管機關勞委會僅將會議紀錄轉送上訴人，而無理由之記載及未告知救濟期間，然因第38次會議已經兩造到場陳述意見，且兩造因公共設施保證金繳交金額及方式所生之爭議，嗣後亦經被上訴人開會邀請上訴人到場說明，亦有92年1月27日東園勞宅開發案審查小組會議紀錄在卷為憑，則上訴人既已知悉行政處分之理由，揆諸行政程序法第95條第1項、第97條第2款、第98條第3款規定，自不影響該行政處分之效力。又該行政處分雖未告知救濟期間，然此亦屬應否依行政程序法第98條第3項計算救濟期間之問題，對該行政處分之效力亦不生影響。查系爭開發案經勞委會興建勞工住宅推動小組第13次會議決議本開發案以上訴人規劃之「臺東市東園勞工住宅社區」為第一優先原則同意辦理，如於一定期限內無法開發，則以第二優先名家建設股份有限公司規劃之「臺東市豐利勞工住宅社區」開發辦理。此有勞委會所屬勞工福利處86年12月12日台86勞福一字第052803號函附卷足稽。又勞工住宅輔建方案第一期計畫興建之勞工住宅社區，經核定之開發興建案辦理期程，經勞委會所屬勞工福利處於87年5月1日以台87勞福一字第013199號公告，足見勞委會為系爭勞工住宅開發案之開發許可時，已有保留行政處分之廢止權，則勞委會應可廢止原授予上訴人利益之行政處分即撤銷其開發許可。再按行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。本件上訴人雖主張因兩造就履約保證金如何繳納發生爭議，致上訴人無從繳納，而非拒絕繳納，然被上訴人卻執此為由撤銷本開發案，認事用法顯有違誤云云。縱令上訴人主張屬實，亦屬上開勞委員撤銷開發許可之行政處分，是否具有得撤銷之事由，而應由上訴人對該行政處分為行政爭訟之問題，在該行政處分未經撤銷前，兩造均應受該行政處分內容之拘束，則系爭勞工住宅開發案既已經勞委會撤銷開發許可，上訴人自無請求被上訴人收受履約保證金，並簽訂興建協議書之權利等語為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：查原審判決認定勞委會已為廢止授益行政處分，然按勞委會興建勞工住宅推動小組第38次委員會議記錄決議由兩造就公共設施保證金繳納交金額及方式進行溝通協商，因被上訴人作業疏失及承辦人員刁難，致兩造不能簽訂開發協議書，而依勞委會興建勞工住宅推動小組第39次委員會議記錄可知撤銷開發案僅為報告事項之一，且勞委會亦僅予以確認備查而已。原審認定授與利益之行政處分之廢止機關為勞委會，然查勞委會興建勞工住宅推動小組第39次委員會議報告事項4之提案機關為被上訴人，而依報告事項全文意旨得知，為撤銷開發意思表示人為被上訴人，勞委會興建勞工住宅推動小組僅確認而已，而所謂確認，依學者見解並非行政處分，惟原審判決竟謂勞委會已為廢止之行政處分，其判決除有未依訴訟資料判決認定之違法外，亦有不適用行政程序法第92條第1項規定之違法，縱原審判決理由未如此認定，唯原審判決未依訴訟資料判決，亦違背行政訴訟法第依89條第1項規定，且勞委會於93年5月26日以勞福一字第0930025466號函所附之訴願答辯書，亦否認有作成廢止之行政處分，而行政院院臺訴字第0930090323號訴願決定書亦同此見解，上訴人就該訴願決定向臺北高等行政法院提起行政訴訟，亦經臺北高等行政法院93年度訴字第4145號以前開勞委會興建勞工住宅推動小組第39次委員會議決議並非行政處分裁定駁回在案，故原審判決有不適用法律之違法。依勞委會興建勞工住宅推動小組第39次委員會議報告事項4之全文意旨得知，被上訴人已撤銷開發協議，故被上訴人提請勞委會興建勞工住宅推動小組確認，然被上訴人並非授益行政處分之廢止機關，此種撤銷乃無權限之撤銷，而為行政處分無效之原因，依行政程序法第110條第4項規定自始不生效力，縱勞委會予以確認，仍屬無效之行政處分，則任何人均不受其拘束，唯原審判決竟謂兩造均應受拘束，則其判決有不適用行政程序法第110條之違法。再者，上開第39次委員會議報告事項部分，因會議本身為行政程序行為，而行政程序行為並不發生法律效果，因該會議欠缺對外直接發生法律效果之要素，是以該會議內容並非行政處分，原審判決認定為行政處分，自有不適用行政程序法第92條第1項規定之違法。又參照最高行政法院41年判字第15號判例及57年判字第178號判例意旨，機關內部之會議決議或機關間往返之公文，均非行政處分。而原審竟謂上開第39次會議報告事項4之決定，因會議紀錄已送達被上訴人，被上訴人亦轉送達上訴人為由，而認為勞委會已作成廢止授益行政處分之行政處分，此一判決理由有不適用行政程序法第92條第1項規定之違法，亦與前揭最高行政法院判例意旨有違。本件開發案為行政契約，然原審卻漠視行政契約之性質，逕認系爭開發許可案已被勞委會廢止，而駁回上訴人之請求，則其判決除與行政程序法第4條至第9條規定相違背外，亦與行政程序法第110條規定有所違背。依上所述，則勞委會並未為廢止開發許可之行政處分，原審竟認為上訴人應依訴願程序解決，則其判決自有不適用法律之違法。且被上訴人為契約當事人，依契約拘束力原則，即應受兩造之契約拘束，唯被上訴人竟不依債之本旨履行契約義務，則其行為依法不生效力，原審竟不探究被上訴人之濫權行為予以宣告被上訴人之行為無效，而為判決被上訴人應履行契約義務，卻為相反之判斷，則其判決有不適用行政程序法第149條準用民法第199條第1項規定之違法。為此，請判決廢棄原審判決，並命被上訴人應同意上訴人繳交公共設施履約保證金54,650,568元及達成開發協議書之簽訂，或發回原審法院審理。
六、本院按：人民與中央或地方機關間，因公法上契約發生之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條第1項後段定有明文。本件上訴人起訴，聲明求為判決被上訴人應同意上訴人繳交公共設施履約保證金54,650,568元後，達成開發協議書之簽訂，應屬依公法契約關係，請求被上訴人作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為行政訴訟一般給付之訴。上訴人之請求權是否存在，端視其公法契約關係是否存在，合先敍明。次按勞工住宅輔建方案第5點第1項第2款第1、2目及第3項第1款；徵選私有土地興建勞工住宅作業要點第2點至第4點等規定意旨得知，徵選私有土地興建勞工住宅之作業程序，係由需要興建勞工住宅之縣市政府公告徵求投資人，由投資人提出勞工住宅開發興建計畫，經縣市政府初審後再送勞委會複審，複審通過後再由縣市政府與投資人簽訂開發協議書，故勞委會乃係徵選私有土地興建勞工住宅之審核與決定機關，縣市政府則為執行機關，縣市政府與投資人簽訂開發協議書，應以投資人經勞委會核定許可開發為前提，即本件依原審審認結果，兩造關係存在行政契約之爭議，即當事人為兩造，勞委會除係被上訴人上級行政監督機關，事先以內部行政監督方式為複審審核，於決定通過後，交由被上訴人依審核意見，對上訴人作成意思表示，簽訂協議書。本件上訴人之請求權基礎，上訴人僅稱「由前開所列協議書及函示，雙方均有依約履行之義務」（參照原審判決上訴人主張四），則上訴人本件請求權之依據，應為兩造87年7月1日簽訂之「臺東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書」，及被上訴人91年4月12日府社勞字第0910027170號函及92年1月30日府社勞字第0920002080號函。其中兩造於87年7月1日簽訂之「台東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書」，其中第8條第3款規定：「甲方未於本協議書簽訂日起3年內完成社區開發建設，則本開發用地將恢復為原使用編定。」本協議書之履約期限應至90年6月30日，期滿失其效力，雖勞委會於「興建勞工住宅推動小組第35次委員會」同意本開發案展延9個月，上訴人亦應與被上訴人重新簽訂開發協議，作為開發之依據，上開協議始繼續有效，惟兩造至本件訴訟時，尚未重新簽訂開發協議，則上開協議書已屆期而使得法律關係消滅，上訴人自不得據為提起本件訴訟之依據。至於被上訴人91年4月12日府社勞字第0910027170號函，係依勞委會興建勞工住宅推動小組第35次會議決議：「．．．原則同意展延9個月，並以一次為限，即91年10月10日前應取得建造執照動工興建，屆時仍未能動工即予撤銷，不得再藉故申請展延」，而函知上訴人，請上訴人於91年5月30日前與被上訴人簽訂開發協議書，及繳交公共設施保證金91,084,280元，惟上訴人並未於91年10月10日前依上開決議之意旨取得建造執照動工興建，則勞委會86年11月24日核定許可上訴人申請之「東園勞工住宅社區開發案」，已構成撤銷之條件，雖被上訴人尚未報請勞委會撤銷，惟因兩造間原先簽訂之上開協議書業已失其效力，上訴人自不得據上開函釋意旨，提起本件訴訟。至於被上訴人92年1月30日府社勞字第0920002080號函，係參照同上小組第38次會議決議意旨，經由兩造於同年1月27日協商後，函請上訴人於同年3月31日前繳交開發財務計畫書所列公共設施總金額（91,084,280元）6成之屨約保證金，並簽訂開發協議書。雖上開函所列6成金額誤載為54,650,280元，惟於屆期前兩造經由電話之連繫，已知正確金額為54,650,568元，則上開金額記載錯誤，不致影響通知之效力；另被上訴人要求開列22張銀行定期存款單，每張面額由上訴人自訂，基於保全考量，亦屬合理。上開函示，可認為係行政契約簽訂之要約，惟上訴人對被上訴人依勞委會指示作成之要約，未能於92年3月31日前承諾，簽訂開發協議書之事實，業經原審審認無誤。屆期後，除非被上訴人同意，否則該要約失其效力。上訴人起訴，依相同條件表示承諾，應視為新要約，被上訴人拒為承諾，則上訴人本件請求為無理由。至於上訴人於92年3月31日屆滿，上訴人未能如期簽訂開發協議書，報請同小組撤銷上開86年11月24日核定許可上訴人申請之開發案，同小組於第39次會議決定：「確認，本案准予備查」，係兩造間公法契約未能如期簽訂後，被上訴人依行政監督體系報請上級監督單位勞委會核示。至於上開同小組會議決定之性質，是否屬於行政處分，或單純事實行為，與本件上訴人之請求權是否存在無涉，本院自無論述之必要。原審判決雖贅述上開會議決定性質為行政處分，惟對判決結果不生影響且無二致，仍應予維持。至於被上訴人92年1月30日函要求上訴人提供總面額計54,650,568元之22張銀行設質定存單，本院認尚屬合理，自無違行政程序法第8條規定誠實信用原則、第4條規定一般法律原則，亦無權利濫用可言。上訴人其餘上訴意旨，諸如指摘被上訴人92年1月30日函所列保證金額錯誤、22張定存單面額不明等項，影響該通知效力，核無足採等情，已詳前開說明外，亦僅係涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第242條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，被上訴人拒與上訴人簽訂開發協議書，核無違誤，原審判決駁回上訴人之訴，於法尚無不合。上訴意旨聲明廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第三庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 29 日
書記官 莊 俊 亨