最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01128號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 乙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人不服中華民國93年2月11日高雄高等行政法院92年度訴字第1188號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所共有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段343地號土地（以下簡稱系爭耕地）與訴外人黃胡文子訂有新後字第46號耕地三七五租約，於民國（下同）91年12月31日租期屆滿，上訴人以租約期滿不再續租為由，於92年4月5日申請耕地租佃爭議調解收回耕地，經被上訴人以92年5月26日嘉新鄉民字第0920005696號函復上訴人略謂：「主旨：為台端．．
．因租約期滿，不再續約，申請租佃爭議調解收回自耕案，經查本件非屬租佃爭議，本所不予受理，請查照。．．．。」等語，上訴人不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：按耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第26條第1項前段規定及最高法院47年台上字第1486號判例要旨，其並未限定租佃雙方發生爭議之種類為何。上訴人向被上訴人申請調解時，固係以減租條例第20條規定違憲為其理由，然本質上上訴人之訴乃基於原訂租約之租期屆滿，上訴人表明不願續訂租約而請求收回耕地衍生而來，且上訴人申請調解之法律依據，係依減租條例第26條之規定而來，並非依同法第19條第1項第2款、第20條之規定，依前述判例意旨，上訴人與佃農間之爭議乃為租佃爭議，從而上訴人向被上訴人提出調解申請時，被上訴人依減租條例第26條規定即應予受理，被上訴人卻認定上訴人主張租期屆滿請求收回系爭耕地，非租佃爭議，退還上訴人調解申請，其處分已侵害上訴人受保障之訴訟權，應予撤銷。次按中央法規標準法第11條、憲法第19條、第20條規定可知，法律規定限制人民基本權須符合必要性與相當性精神。惟減租條例係直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第15條所保障之人民財產權，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地91年耕地租約期滿處理工作計畫及作業須知，限制上訴人需以減租條例第19條第1項第2款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應受理上訴人收回系爭耕地調解之申請等語。
三、被上訴人則以：按上訴人不依減租條例第19條規定申請收回自耕，且其所提租佃爭議理由非屬減租條例第16條或第17條規定之租佃爭議事項，是以被上訴人不予受理其租佃爭議調解。經查本件訴外人黃胡文子已於92年1月28日提出續訂租約申請書件，上訴人因本件租約85年底收回自耕補償費事件，不服被上訴人91年2月25日嘉新鄉民字第0910013536號函之處分及嘉義縣政府92年4月25日府秘法字第0920024911號函訴願決定，提起行政訴訟中，有關黃胡文子91年底租約期滿申請續訂租約案件，被上訴人已依內政部86年9月5日（86）內地字第8682123號函釋暫緩處理。從而，上訴人申請收回耕地自耕應依減租條例及臺灣省耕地租約登記辦法規定辦理，若涉及租佃爭議，方可依減租條例第26條規定辦理租佃爭議調解，其主張顯無理由等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按司法院釋字第422號解釋意旨，減租條例係屬憲法第15條、第153條所稱保護農民之法律，而自減租條例第19條、第20條規範內容觀之，關於依據減租條例第19條及第20條規定之耕地收回自耕及續訂租約，均由行政機關透過公權力為之，並無再由租佃雙方經由協調處理之餘地。至於減租條例第26條雖有關於租佃爭議應循調解、調處及移送司法機關循民事訴訟處理之程序規定；然調解不成立者始得進而調處，不服調處者，始得移送司法機關即普通法院處理。故依調解、調處之意義及其救濟流程，可知減租條例第26條所規範之租佃爭議，並不及於行政機關應透過公權力為之之減租條例第19條及第20條規定之耕地收回自耕及續訂租約事項。次按，出租人於租期屆滿時欲收回自耕，需無減租條例第19條所規定之消極條件，且其是否得予收回，係由主管機關經由核定或調處之行政處分方式為之；而此種收回耕地之申請，程序上是由出租人填具收回出租耕地申請書之形式為之；另系爭耕地之承租人業已於92年1月28日申請續訂租約，是上訴人得否將系爭耕地收回自耕而無庸依減租條例第20條規定續訂租約，即應視上訴人是否符合同條例第19條收回自耕之規定，而經准予收回自耕，上訴人於未經主管機關依據減租條例第19條規定核准收回自耕前，雖為不同意續訂租約之表示，此爭議本質上仍屬系爭耕地是否應依減租條例第19條及第20條規定收回自耕及續訂租約之爭執，自非減租條例第26條所規範之租佃爭議。綜上所述，本件上訴人以租佃爭議調解申請書申請調解之事項，性質上既非減租條例第26條規定所稱之租佃爭議，是被上訴人函復確認其非屬減租條例第26條所稱之租佃爭議，而不予受理其租佃爭議調解之申請，並無違誤，訴願決定從程序上為不受理之決定，理由雖有未洽，結論尚無不合。又上訴人所為租佃爭議調解之申請，既非屬應為調解之租佃爭議，是上訴人以其係屬租佃爭議，請求被上訴人應受理上訴人收回耕地之申請並予調解，即乏請求之依據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按減租條例第26條內容與最高法院47年台上字第1486號判例意旨，並未限定租佃雙方所發生爭議之種類為何？是以只要是租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，被上訴人竟自行限縮上開法條之適用範圍，並自行認定租期屆滿即非租佃爭議，而據此不受理上訴人之調解申請，被上訴人就此所為之處分，顯然侵害上訴人依法所保障之訴訟權，原審未察，其判決自有適用法規不當之違法。次按耕地租佃爭議性質上雖為私權爭執，但減租條例第26條既賦予人民申請調解，調處之權利，行政機關即有依法受理之義務，否則減租條例第26條之規定及耕地租佃爭議調解制度形同具文。
另參照臺灣高等法院暨所屬法院57年度第2次法律座談會，所謂租佃爭議係指出租人與承租人間因租用耕地所發生之一切爭議，其因轉租，欠租或約定租期屆滿後，租賃關係是否存在所生之爭議均包括在內。本案上訴人與訴外人間因租期屆滿是否收回，自應為因耕地租佃所生爭議，而屬租佃爭議調解範圍，被上訴人認本案非租佃爭議，原審遞予維持，自非合法。再按司法院釋字第422號解釋意旨，僅係就具體特定事項所為，且其內容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，並未論及出租人之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務，就出租人應受憲法第15條保障之財產權有無受到侵害全無片語隻字論。原審將前開解釋意旨斷章取義，作為駁回上訴人訴訟之理由，顯有曲解之違誤。更何況依憲法第15條之規定，人民之生存權如同其他權利一般均在保障範圍之列，然此乃國家應盡之義務，且在保障同時，亦應適用平等原則，減租條例在訂定之初，或因時空之必要，然依當前情況，已成過度保護承租人之條款，原審僅截取釋字第422號解釋中1句減租條例為保護農民之法律，即認定上訴人之權利無保護之必要，實對上訴人失之過苛，其判決當然違背法令等語。
六、本院按人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，不得依行政爭訟方法以求救濟，業經本院50年判字第70號著有判例。上開調解調處乃法律所定起訴請求私權救濟前必經之程序，本質上屬私權爭執之租佃爭議，不因必經該程序而更易其本質。受理調解或調處之機關拒絕人民調解或調處之聲請者，既屬就私權爭執所為，且已經過其程序，最高法院48年台上字第1362號判例亦認得逕行提起民事訴訟，是無依行政爭訟程序以求救濟餘地。本件抗告人既主張耕地三七五減租條例第20條規定違憲，不願續訂租約，要求收回耕地，而請求依耕地三七五減租條例第26條規定申請調解，核其主張自不屬行政法院之權限。上訴人向原審提起行政訴訟，依行政訴訟法第107條第1項第1款規定，其訴為不合法，應以裁定駁回。原判決所持理由，雖有不同，惟結果並無二致，仍應予以維持。上訴人猶執前詞指摘原判決違誤求予廢棄，為無理由。本件上訴人之訴既不合法，其所為實體上之主張，自屬無從審酌，附此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第三庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 29 日
書記官 張 雅 琴