最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01131號上 訴 人 甲○○
乙○○被 上訴 人 海軍軍官學校代 表 人 張志澄上列當事人間因償還公費事件，上訴人不服中華民國93年3月4日臺北高等行政法院91年度訴字第5324號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人乙○○於民國（下同）72年8月22日入營就讀中正國防幹部預備學校，簽有入學志願書，於75年畢業後升讀被上訴人海軍軍官學校，領有學生手冊，依內中所附海軍軍官學校學生修業規定第42條規定「退學之學生，．．．應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』之規定賠償在校一切費用。」及第48條規定：「經開除學籍之學生，依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』之規定，通知其家長、監護人或保證人，在1個月內負責賠償在校修業期間一切費用。」，上訴人乙○○於77年2月13日因意志不堅，藉故退學，上訴人等應賠償乙○○在校期間之教育費、薪餉及主副食費、服裝磨損費等合計為新臺幣（下同）327,151元。因上訴人甲○○係退休教員，按規定扣除其應得之眷補及實物補給費28,726元，上訴人等實際應賠償被上訴人298,425元；嗣上訴人甲○○就上開債務與被上訴人洽妥分期清償，惟上訴人等除繳付24,000元外，餘款274,425元迄今均未繳納。為此，被上訴人依法提起本件訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張：按上訴人甲○○於上訴人乙○○遭開除學籍時立具報告書同意賠償並請求分期，應認上訴人甲○○係與被上訴人成立償還公費契約，負返還上訴人乙○○在校一切費用之義務，上訴人甲○○就此項償還義務而言，為主債務人而非保證人，故屬不真正連帶債務，爰變更訴之聲明，此項請求仍係本於公法上契約關係之請求，僅係補充法律上之陳述，並非訴之標的之變更。本件償還原因係發生於00年0月00日，行政程序法尚未公布施行，自無行政程序法第131條第1項規定之適用。其次，本件請求權係基於成立公法上身分關係之契約而生，其性質與民法上契約不履行之賠償請求權相類，自應類推適用民法一般15年時效之規定。上訴人乙○○係於77年2月13日遭開除學籍，上訴人甲○○於77年2月26日立具申請書同意按數賠償並請分期賠償，距本件被上訴人於91年12月25日起訴，均尚未逾15年，自無時效消滅可言。而上訴人乙○○於入學時雖未另立入學志願書，惟伊既係符合入學規定，由中正國防幹部預備學校直升就讀為伊所自認，其就讀係出於志願自無疑義，故伊與被上訴人已成立行政契約關係，亦毋庸置疑；按諸司法院釋字第348號解釋及契約關係，則系爭各軍事學校退學及開除學生賠償費用辦法，自有拘束上訴人之效力。且上訴人乙○○於72年8月入學中正國防幹部預備學校，已填具入學志願書，並於中正國防幹部預備學校畢業成績合格於75年升讀被上訴人學校，被上訴人於學生入學後均每人發給學生手冊乙本，內中即印有如於退學或遭開除學籍時，應依國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法，賠償一切在校費用之契約內容，顯為其明知且同意。再者，中正國防幹部預備學校原即有國軍軍官幹部預備訓練學校之性質，而中正國防幹部預備學校畢業之學生，升入各軍官學校正期班就讀始遭退學者，仍應賠償在中正國防幹部預備學校就讀期間之費用，此亦與國軍各軍事學校係以培養各軍種幹部之宗旨不相違背，乃為達成行政目的所必要，並未逾越合理之範圍，為此，求為判決上訴人乙○○、甲○○各應給付被上訴人新臺幣274,425元，及自民國92年11月11日起至清償日止，按年息5%計算之利息。如上訴人1人已為清償，另1人免除其給付義務等語。
三、上訴人則以：依據行政訴訟法第111條第1項前段規定，本件被上訴人請求將對上訴人甲○○基於保證關係之請求變更為基於獨立之主債務請求，其請求之基礎即有變更，不符變更訴之聲明要件。其次，上訴人乙○○與被上訴人間並無成立被上訴人所主張以系爭給付為標的之公法契約關係。蓋上訴人乙○○及甲○○簽署志願書之事實發生於00年0月0日，承諾之對象為「中正國防幹部預備學校」，而不及於被上訴人。上訴人乙○○雖於75年間受免試「送入」就讀之處遇，但並未另行簽署同意書，亦無意願入學，實受軍事特別權力關係之支配，乃無可自主，而「送入」之事實並無可證明上訴人乙○○有「同意簽訂行政契約之意思表示」存在。嗣於77年間，上訴人乙○○請求被上訴人允許其離校，惟被上訴人要求上訴人甲○○應立保證書，上訴人甲○○始於77年2 月26日簽署申請書，被上訴人始將上訴人乙○○以「意志不堅，蓄意退學」之理由，予以不名譽之開除學籍處分，而允許上訴人乙○○離校。是上訴人乙○○與被上訴人間既無行政契約關係之存在，則上訴人甲○○對於該不存在之法律關係為保證，基於保證契約之從屬性，自屬無效，且一併主張先訴抗辯權及上訴人之一切抗辯主張。再者，起訴狀附件「中正國防幹部預備學校入學志願書」及「申請書」，其當事人均與被上訴人訴之聲明不符，故被上訴人顯非適格之當事人。再者，國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法並非立法院三讀通過、總統公布之法律，且未經法律明確授權，尚不得作為限制人民權利之依據。被上訴人援引上開行政規則作為主張之依據，有違法律保留及依法行政原則。依行政程序法第131條第1項、第2項規定，本件被上訴人之請求，亦顯已罹於時效而消滅。本件被上訴人主張應類推適用民法第125條之長期時效規定，顯然較類推適用一般公法請求之5年時效或民法之短期時效，對人民更為不利，此與憲法保障人民財產權之意旨相違背。同理，被上訴人主張應類推適用民法時效中斷之規定亦屬違背法令，亦非符合憲法保障人民基本權利之意旨，亦有違背誠實信用之一般法律原則。縱按被上訴人主張之時效起算點77年2月26日，該請求權亦於92年2月26日之經過而消滅，其請求當屬無據。上訴人甲○○依據行政程序法第149條準用民法第745條，主張行使「先訴抗辯權」，即被上訴人就主債務人（即上訴人乙○○）之財產強制執行而無效果前，依法拒絕被上訴人給付之請求等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按司法院釋字第348號解釋意旨，國防部各軍事學校設立之宗旨，乃係以培養訓練國軍各軍種之幹部為目的，國防部為解決各軍種軍士官缺額補充，以公費教育方式，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源，並以61年11月8日（61）典試字第4084號令訂定國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法，作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發各部隊及軍事機關學校完成服務，以解決軍中幹部來源之問題，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與接受公費教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。次按，被上訴人與上訴人乙○○間雖未簽訂書面之行政契約，惟被上訴人於上訴人乙○○入學時有發給學生手冊，上訴人應明瞭須依照學生手冊上之規定履行，依學生手冊附有海軍軍官學校學生修業規定，則海軍軍官學校學生修業規定、行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法及相關法令，均構成被上訴人與上訴人乙○○間契約之內容。依海軍軍官學校學生修業規定第42條規定：「退學之學生，．．．應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』之規定賠償在校一切費用。」及第48條規定：「經開除學籍之學生，依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』之規定，通知其家長、監護人或保證人，在1個月內負責賠償在校修業期間一切費用。」。抑且，中正國防幹部預備學校原即有國軍軍官幹部預備訓練學校之性質，而上訴人乙○○既係為中正國防幹部預備學校招生而錄取之學生，其入學時並填具入學志願書表明：「．．．倘因犯規被開除學籍，願賠償在學期間一切費用，．．．」又按行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法第1條規定，就中正國防幹部預備學校學生升讀正期班後始遭退學者，並未規定毋庸賠償中正國防幹部預備學校之在學費用。再者，國防部59年5月21日（59）良諜字第2184號令，係主管機關基於法定職權，為執行以公費教育方式，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源之行政目的，所為技術性、細節性之命令，符合國軍各軍事學校係以培養各軍種幹部之宗旨，並未逾越合理之範圍，被上訴人可憑此行政。國防部於79年3月28日修正上開賠償費用辦法時，將上開命令之意旨增訂在第1條第2項，復於88年6月9日修正上開規定，足證中正國防幹部預備學校畢業之學生，升入各軍官學校正期班就讀始遭退學者，仍應賠償在中正國防幹部預備學校就讀期間之費用。職是，上訴人乙○○於就讀被上訴人學校時因意志不堅，藉故退學，自應賠償中正國防幹部預備學校及被上訴人學校在校期間之公費甚明，上訴人等所辯：上訴人乙○○及甲○○簽署志願書承諾之範圍不及於被上訴人，且上訴人乙○○與被上訴人間未有同意簽訂行政契約之意思表示存在云云，不足採取。查上訴人乙○○於77年2月13日因意志不堅，藉故退學，上訴人等應賠償乙○○於中正國防幹部預備學校及被上訴人學校在校期間之教育費、薪餉及主副食費、服裝磨損費等合計為327,151元。因上訴人甲○○係退休教員，按規定扣除其應得之眷補及實物補給費28,726元，上訴人等實際應賠償被上訴人298,425元；嗣由上訴人甲○○以本人名義就上開債務與被上訴人於77年2月26日洽妥分期清償（按：上訴人乙○○當時已滿20歲），除先繳付24,000元外，餘款274,425元定於78年2月還清，經被上訴人同意，此有甲○○出具之申請書及被上訴人之簽呈附卷可稽。足見被上訴人與上訴人甲○○就系爭賠償金額已另行成立和解契約，雖兩造處理上開賠償金額之方式，係以書寫申請書及簽呈方式為之，然其使用之方式及用語，並不影響雙方實質成立之和解契約，則被上訴人依據其與上訴人甲○○間成立之和解契約，請求上訴人甲○○給付賠償費用，自屬有據。又上訴人甲○○主張行使先訴抗辯權云云，因被上訴人並非以保證契約請求，此部分主張亦不可採。再按，行政程序法係自90年1月1日施行，是以該法第131條規定之5年時效，尚不得適用於本件77年間即已成立之公費返還請求權，而關於本件公費返還屬於被上訴人與上訴人乙○○間之行政契約關係所規範，是本件被上訴人對上訴人等之公費返還請求權之時效，性質上應類推適用民法第125條規定之15年時效期間，且法務部91年2月21日發布之法律字第0090048491號函釋亦同此見解。查本件上訴人應償還公費，乙○○部分應自退學即77年2月13日起算時效，甲○○部分因其於77年2月26日出具申請書，除先繳付24,000元外，餘款274,425元定於78年2月還清，則被上訴人之請求權時效，應分別自77年2月13日及自78年2月起算，至本件91年12月25日起訴止，時效期間均尚未屆滿，上訴人等為時效抗辯云云，並不足採。又依行政程序法第149條準用民法第233條第1項前段及第203條規定，本件被上訴人訴請上訴人給付自起訴狀繕本送達翌日即92年11月11日起至清償日止，按年息5%計算之利息部分，為有理由。又上訴人等係依據不同之法律關係，然其債務係屬同一目的，僅發生之原因有別，上訴人等各負全部給付之義務，如其中1人為給付，另1人即免其責任，屬不真正連帶債務等由，乃判決命上訴人乙○○、甲○○各應給付被上訴人新臺幣274,425元，及自民國92年11月11日起至清償日止，按年息5%計算之利息。如上訴人1人已為清償，另1人免除其給付義務。
五、上訴意旨略謂：按原審允許被上訴人於起訴狀送達上訴人後，將原審起訴狀中對於上訴人甲○○，基於保證關係之請求部分，變更為基於獨立之主債務關係為請求，其請求之基礎事實，以及原因法律關係皆有變更，故原審允許其變更訴之聲明乃違背行政訴訟法第111條第1項規定。其次，綜觀原審判決理由書，一再引用未經法律授權之行政規則、校規，或非本案文書，且在欠缺相關證據之下，即逕為認定上訴人乙○○與被上訴人間，就該等行政規則、校規或非本案文書之內容，成立行政契約關係，而未具體說明上訴人乙○○與被上訴人間，既未以書面達成合意，究竟於何時？以如何之方式？並就如何之內容成立行政契約？且原審認定上訴人甲○○與被上訴人間，成立公法上之和解契約，然判決理由中，並未說明該和解契約，究竟以解決何等公法上之爭執為前提？蓋，依原審所採納之證據，即上訴人甲○○於77年2月26日出具之申請書，其內容並無表明有何公法上之爭執得藉由和解終止或預防？而僅就上訴人甲○○之單方義務為承諾，故顯非和解契約，遑論公法上之和解契約。而原審並未說明和解契約之內容為何？以及雙方就何公法上之爭執達成和解？即逕為認定，上訴人與被上訴人間成立公法上和解契約，其判決不備理由乃屬顯然。再者，本件訴訟之原因事實及法律關係，係基於特別權力之身分關係，唯綜觀民法有關身分關係之請求，皆為2年之短期時效，而原審未就「不同的事物，應為不同之處理」，竟類推適用15年之長期時效規定，顯然對人民更為不利，此與司法院釋字第151號、第210號、第474號解釋，暨本院92年度判字第163號判決意旨不符，亦與憲法第15條保障人民財產權之意旨相違背。此外，依類推適用之基本法理，公法關係於時效未完成或將完成之際，顯然不同於私法之契約關係，應不得主張中斷時效或時效不完成。蓋公法關係首重安定性，若允許行政機關得享受中斷時效之法律上利益，顯非符合憲法第15條保障人民基本權利之意旨，亦有違背誠實信用之一般法律原則。基此，縱按原審類推適用民法15年之長期時效，該公法上請求權亦於92年2月26日之經過而當然消滅，被上訴人之請求已屬無據，而原審消極不適用法規而未將被上訴人之訴駁回，其判決當然違背法令等語。
六、本院按「對於行政法院以訴為非變更追加，或許訴之變更追加之裁判，不得聲明不服。」行政訴訟法第111條第5項定有明文。本件原審認定被上訴人訴之變更，其請求基礎不變，應予准許，依上開規定，不得聲明不服，上訴人主張原審准許訴之變更，違背同法條第1項，顯不足採。次按行政契約係雙方當事人為發生行政法（公法）上效果之法律行為。而此種法律效果之發生，取決於當事人主觀上意願，而非基於客觀上法律之規定。其一造之行政機關公權力行使，選擇行政契約作為行為方式，與另一造因雙方意思一致而成立法律行為。參酌司法院釋字第348號解釋意旨，國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍官養成教育，於畢業後取得軍官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」，該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，即國軍各軍事學校就此招生事宜，選擇行政契約作為行為方式，與學生及家長達成賠償費用之行政契約。國軍各軍事學校學生於入學時所交付予學校之志願書，及家長所出具同意賠償報告書，表明學生在校期間如遭中途退學或開除學籍，願賠償其在校期間之一切費用，則上開賠償費用辦法即成為契約之內容，發生行政法上請求賠償費用之行政法上效果，則訂約當事人雙方均有履行契約之義務。從而上訴人履行契約之義務，乃因受契約拘束之結果，並非前開要點本身規定之所致。另參酌司法院釋字第348號解釋末句意旨，前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。再按：行政程序法係自90年1月1日施行（該法第175條參照），是以該法第131條規定之5年時效，尚不得適用於該法施行前成立之公法上請求權，除非法規別有規定時效期間，否則應類推適用民法第125條之規定，亦即時效期間為15年，為本院之見解。原審認定被上訴人基於行政契約，對上訴人之償還公費請求權之消滅時效，類推適用民法第125條之規定，應為15年，並無違誤，與司法院釋字第151號、第201號、第474號解釋，均無牴觸。又司法院釋字第474號解釋末段指明：「時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定。」本件被上訴人於91年12月25日向原審提起本件給付訴訟，原判決認定時效期間尚未屆滿，洵無不合。且被上訴人係依法請求上訴人履行義務，與憲法第15條人民財產權之保障及行政程序法第8條誠實信用之規定，均無違背。此外上訴意旨重述原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，難認為合法之上訴理由。綜上所述，上訴論旨猶執前詞指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第三庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 29 日
書記官 張 雅 琴