最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01136號上 訴 人 吳林色被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年1月20日臺北高等行政法院91年度訴字第4774號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）原判決雖以土地徵收條例第20條第3項規定及司法院釋字第110號解釋意旨，而認上訴人並無徵收補償之公法上請求權，惟本件經被上訴人通知徵收上訴人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段373之1、401地號土地及其地上物後，由被上訴人派員實地查估後，以88年3月18日工程用地房屋價格調查表核定系爭地上物房屋重建價格為新臺幣（以下同）4,869,491元、附屬或特殊構造物2,781,643元，合計為7,651,134元，自動拆除獎勵金為2,434,746元，因有諸多項目漏估、錯估或低估，經上訴人之子甲○○代理提出異議，被上訴人自行委託中國不動產鑑定中心股份有限公司重新鑑價，並以89年12月19日89府地2字第138806號函知上訴人，上訴人對於被上訴人88年3月18日工程用地房屋價格調查表之估定價額及89年12月19日89府地2字第138806號函均表不服，故於90年9月19日訴願書載明「為地上物徵收補償費估定事件，不服原處分機關88年3月18日工程用地房屋價格調查表所為處分及89年12月19日89府地2字第138806號處分，依法提起訴願事。」換言之，本件係有關地上物徵收補償費估定之爭議，原判決所引法條則適用於「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者」，二者並不相同，原不得比附援引。況被上訴人已將其核定之補償費發放給上訴人，雖上訴人就其核定之數額有所爭議，惟究與土地徵收條例第20條第3項及司法院第110號解釋所指未於特定期限內發放補償費之情形不同，就此原判決顯有行政訴訟法第243條第1項法規適用不當之違法。（二）原判決認我國有關土地徵收地價補償費之給予，乃採取徵收失效說，而不採取請求權發生說，故人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，惟未說明應撤銷徵收之處分，究係指徵收之處分，抑或補償金之估定處分。若依原審主張之徵收失效說，徵收處分既已失效，似無須亦無從再加以撤銷，準此，原審所指之撤銷訴訟，似應指撤銷原處分機關所核定之補償金，則依本件上訴人所提訴願書及原審起訴書觀之，上訴人自始即要求先撤銷被上訴人所估定之補償金，且撤銷訴訟，其訴訟標的之行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之，行政訴訟法第197條定有明文，故而上訴人一併請求原審自為確認不同之金額並命被上訴人為給付，上訴人所為完全符合原判決所認「人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，主張被徵收人僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟」。不料原判決竟稱上訴人係依據徵收補償之法理，提起給付訴訟，惟未說明所據理由為何，難謂無行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由或理由矛盾之違法。（三）原判決稱上訴人對估定有異議時，應依土地法第247條規定異議，然上訴人於訴願書已依法對此有所聲明，惟被上訴人拒不移請地價評議委員會評定或復議，原判決誤以為上訴人未聲請，顯與卷內證據資料不符，而有行政程序法第241條第2項第6款理由矛盾之違法等語，為此求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人給付上訴人17,567,600元，及自起訴狀繕本送達日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人為辦理○○○區○○○○道系統水資源回收中心（壯圍污水處理廠）工程用地需要，經報奉臺灣省政府於88年6月8日以88府地2字第154355號函核准徵收上訴人所有系爭土地，並一併徵收其所有宜蘭縣○○鄉○○路103之2號鋼造農舍，被上訴人以88年6月22日88府地用字第066160號公告徵收，公告期間自88年6月23日至同年7月23日止。公告期間內甲○○代理其提出異議，指稱地上物之查估補償費過低，被上訴人乃於88年7月13日邀同相關單位至現場辦理複估，複估結果：建築物補償費4,869,491元、特殊設施補償費2,781,643元，合計地上物補償費共7,651,134元。上訴人於88年8月6日領竣該筆補償費。嗣甲○○再受上訴人之委託，分別於88年8月11日、88年11月11日、89年1月15日、89年6月12日向被上訴人提出地上物補償費過低之申覆，被上訴人乃委託中國不動產鑑定中心股份有限公司辦理鑑估，該公司於89年4月20日及9月22日2次前往現場鑑估，鑑估結果為：主建築3,741,520元、附屬構造物2,552,188元，共計6,293,708元，較上訴人先前所領取之地上物補償費減少1,357,426元，被上訴人乃以89年12月19日89府地2字第138806號函覆上訴人將溢領之款項繳回。（二）本件被上訴人於補償費核發後，因上訴人之多次陳情，而於無法令依據情形下，委託鑑定公司鑑定之標的價值為依據重行核定補償費，並發函命上訴人繳回溢領之補償費，惟其竟置被上訴人所定之補償作業程序之本縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準於不顧，於法雖顯有違背。惟按行政主體向人民請求返還公法上不當得利即繳回溢領之補償費時，究應提起一般給付之訴，由行政法院判決命受領人返還；抑或得由行政主體逕行作成行政處分，命受領人返還，為值得研究之課題。在如法律有明文授權時，一般通說均認行政主體得逕行作成行政處分命受領人返還公法上不當得利，固無爭論；惟於欠缺法律明文授權時，有認若前所為之給付原係依據行政處分而提供者，其後法律上原因消滅，行政主體請求返還此公法上不當得利時，得毋需求助於行政法院，逕將其認為屬於行政執行法第11條第1項規定之行政處分命人民負返還義務者；亦有認此項溢領補償費返還請求權-公法上不當得利返還請求權之行使，法令並未規定，依法律保留原則之要求，難謂被上訴人得以行政處分為溢領補償費返還之核定者；後者為目前最高行政法院所採取之見解（最高行政法院92年度判字第1580號等判決參照）。準此，本件被上訴人前函命上訴人於一定期限內如數返還部分，尚難認係符合行政執行法第11條第1項所稱義務人依法令或本於法令之行政處分，既非行政處分，則上訴人提起撤銷訴訟，請求撤銷，即為不合法，應予駁回。又被上訴人如仍主張前開金額為上訴人溢領金額並無違法，而行使溢領補償費返還請求權，亦應另案向本院提起給付訴訟請求，方為正辦。被上訴人雖主張其為更正或部分撤銷原行政處分之行政處分云云，惟請求返還溢領部分，並不在原行政處分之範圍內，其主張要無可採。（三）上訴人請求被上訴人給付17,568,600元部分，按最高行政法院43年判字第5號判例意旨，及依本件公告徵收時土地法第241條規定，上訴人對估定有異議時，應依土地法第247條規定異議。另按土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂徵收無效說、補償請求權發生說（日本法制）、徵收違憲說（德國法制），尚非一致，然參酌行為時土地法第233條前段「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」及現行土地徵收條例第20條第3項規定，以及司法院第110號解釋意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，上訴人依據徵收補償之法理，依其所計算之金額，提起給付訴訟，請求被上訴人給付補償款，自屬無據，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣 (市)地政機關規定之（第1項）。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣 (市)地政機關轉發之。（第2項）」「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣 (市)地政機關會同有關機關估定之。」行政程序法第92條第1項、土地法第236條、第241條分別定有明文。則為土地徵收時，若就其上之建築改良物為一併徵收，關於建築改良物之補償費應由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定後，發給之。地政機關此項補償費之估定之行為，係就具體之公法上徵收土地事件單方所為之決定，足以對建築改良物所有權人、需用土地人發生特定金額補償費受授之法律效果，依行政程序法第92條第1項之規定，自屬行政處分。
又苟徵收補償機關於發給補償費後，認受領人溢領補償費，而片面決定要求受領人繳回溢領之補償費，足產生受領人之補償費返還義務，亦應認此係行政處分，至此項行政處分有無法律依據及是否合法，則屬行政處分應否撤銷之問題，與其性質無關。次按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」行政執行法第11條第1項定有明文。是本於法令之行政處分，義務人因而有公法上金錢給付義務，且符合前開規定者，行政執行處固得就義務人之財產為執行。惟若不屬依行政執行法第11條第1項規定行政執行處得據以執行者，是否屬於行政處分，應由其內容依法認定之，尚非可謂均非屬行政處分。再按「裁判，除依本法應用判決者外，以裁定行之。」「對於裁定得為抗告。但別有不許抗告之規定者，不在此限。」「對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之。」行政訴訟法第187條、第264條、第242條分別定有明文。則當事人就裁定或判決提起合法之抗告或上訴，所須具備之理由並非全然相同，苟行政法院對應為判決者以裁定行之，或應為裁定者以判決行之，足使當事人對聲明不服與否之選擇及行政法院對上訴抗告是否合法之認定，產生混淆與困難，行政法院為裁判時，自不得就判決或裁定予以誤用。另依行政訴訟法第107條第10款規定，原告之訴，其起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。則行政法院於有前開起訴不合法之情形欲駁回原告之訴時，不得以判決為之。本院查：（一）被上訴人為辦理○○○區○○○○道系統水資源回收中心（壯圍污水處理廠）工程用地需要，經報奉臺灣省政府核准徵收上訴人所有系爭土地及農舍，被上訴人於88年6月22日公告徵收，公告期間為88年6月23日至同年7月23日止。公告期間內上訴人提出異議，指稱地上物之查估補償費過低，被上訴人於88年7月13日辦理複估，估定地上物補償費共7,651,134元，上訴人於88年8月6日領竣該筆補償費。嗣又分別於88年8月11日、88年11月11日、89年1月15日、89年6月12日向被上訴人提出地上物補償費過低之申覆，被上訴人乃委託中國不動產鑑定中心股份有限公司辦理鑑估，該公司鑑估結果，補償費應為6,293,708元，較上訴人先前所領取之地上物補償費減少1,357,426元，被上訴人乃以89年12月19日89府地2字第138806號函覆上訴人應將溢領之款項繳回等情，為原審依法認定之事實。（二）由前述事實，可知本件被上訴人89年12月19日89府地2字第138806號函，係對上訴人於88年8月11日、88年11月11日、89年1月15日、89年6月12日地上物補償費過低之申覆而為之決定，其實質內容有三，一為對上訴人增加補償費之請求予以否准；一為變更原估定之補償費金額為6,293,708元；另一為被上訴人要求上訴人返還溢領之補償費，而非僅要求上訴人返還溢領之補償費一項。上訴人對被上訴人前開函不服提起行政爭訟，究竟係對何者不服，即有予以明確認定之必要。查上訴人於原審所為主張，乃被上訴人88年3月18日工程用地房屋價格調查表所為處分及89年12月19日89府地2字第138806號函所為處分均有不法，應予撤銷（見原判決第7頁第15行至第8頁第2行）。其理由之敘述，包括被上訴人88年3月18日工程用地房屋價格調查表，及89年12月19日89府地2字第138806號函，漏估、低估、錯估項目極多（見原判決第3頁第11、12行、第4頁第11行至第15行）等語。雖被上訴人發放補償費所依據者，係88年7月13日之複估，而非88年3月18日之估定，惟上訴人之目的係為請求增加補償費，應無可疑，則上訴人提起爭訟之標的，似亦包含被上訴人否准增加補償費及變更原估定之補償費金額為6,293,708元二者。揆之前述說明，被上訴人否准上訴人請求增加補償費及變更原估定之補償費金額之決定，係屬行政處分，上訴人對之不服，自得提起訴願、撤銷訴訟以求救濟。乃原審未就此予以論述，而以前開函非屬行政處分，上訴人不得對之提起撤銷訴訟為由，駁回上訴人於原審此部分之訴，理由即有不備，結論亦有未合。（三）依前開說明，被上訴人89年12月19日89府地2字第138806號函係屬行政處分，乃原判決謂本件被上訴人依法不得以行政處分為溢領補償費返還之核定，被上訴人前開函難認係行政執行法第11條第1項所稱本於法令之行政處分，進而謂前開函非屬行政處分，不得對之提起訴願、撤銷訴訟，經核非無違背論理法則。（四）原審駁回上訴人關於命被上訴人給付17,567,600元及其利息之請求，無非係以上訴人所請求者乃徵收補償，而上訴人就徵收補償並無實體請求權為依據，惟查依本件上訴人於原審所述，其請求命被上訴人給付上訴人17,567,600元及其利息，係依據行政程序法第120條第1項之規定（見原判決第8頁第5、6行），即其所請求者乃因信賴被撤銷之違法授益行政處分所受財產上之損失補償，而非主張前開金額係屬經核定而未給付之徵收補償款。乃原判決竟以上訴人就徵收補償款無請求權而駁回上訴人此部分於原審之訴，亦非有洽。（五）綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，非無理由，應由本院將原判決廢棄之。又因原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，而未就上訴人爭執之事實為調查，爰將本件發回原法院另為調查後，重為適法之裁判。（六）原審就上訴人提起撤銷之訴部分，認上訴人之起訴為不合法，依前開說明，原審應以裁定駁回之，乃原審以判決為之，尚有未合，原判決既經發回，應一併注意及之。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 蔡 進 田法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
書記官 阮 桂 芬