最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01139號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會（承受原財政部證券暨
期貨管理委員會業務）代 表 人 乙○○上列當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國93年1月14日臺北高等行政法院91年度訴字第5398號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由上訴人係建台水泥股份有限公司（以下稱建台水泥公司）之法人股東東盟開發實業股份有限公司 (下稱東盟公司)之代表，而當選建台水泥公司之董事，其於90年4月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票57萬9,000股，未依規定於股票轉讓前向被上訴人申報，且亦未於股票轉讓後次月向所屬公司申報，經被上訴人以違反證券交易法第22條之2及第25條規定，依同法第178條第1項第1款規定，處新台幣(下同)24萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
上訴人主張：(一)上訴人為代表法人股東東盟公司而當選建台水泥公司之董事，亦即建台水泥公司之法人股東：東盟公司之代表人，並非證券交易法第22條之2及同法第25條之規範對象主體，該條文之規定對象，明文限於董事，並未擴及以法人身分當選為董事，並指派代表行使職務之自然人在內，原審對此竟未斟酌，顯有適用法律錯誤之違法。被上訴人(77)臺財證 (二)字第08954號函，更有違反憲法第15條、第23條「法律保留原則」及違反司法院釋字第367號及第443號解釋意旨之違憲、違法情形。(二)參酌最高法院46年台上字第365號、49年台上字第2385號及49年台抗字第83號判例，可知判斷孰為出賣人，應以實際進行買賣交易者為依據，本件股票設質之所以轉讓所有權，係因擔保品不足而遭質權人吳世澤斷頭實際進行交易者為吳世澤，故依上揭最高法院判例意旨，出賣人應為吳世澤，而非上訴人。(三)證券交易法第22條之2並未課予上訴人主動查詢系爭股票之處分方式或時點之義務，上訴人既非實際從事買賣行為之人，則要求其事先向被上訴人申報，原審已違反「處罰性法律應做嚴格之文義解釋」；再者，前開第22條之2及第25條立法目的，均係透過事先之資訊公開，使投資大眾及被上訴人能了解公司內部人持股異動之情形，以健全證券市場發展，維持市場秩序，縱認上訴人有申報義務，上訴人將前開股票設質予訴外人吳世澤時，已依前開證券交易法第25條第4項規定向被上訴人申報，而達資訊公開之目的，已履行資訊公開此一行政目的中賦予的公法上義務。原審重複科以出質人(即上訴人)再行申報之義務，顯已欠缺必要性及適當性而有違反「比例原則」，原審依此為由作成不利上訴人之判決，顯有適用法規不當之違法。
被上訴人則以：（一）上訴人既為依公司法第27條第2項規定代表東盟公司以自己名義當選為建台水泥公司董事，即為建台水泥公司董事，被上訴人就其違反證券交易法第22條之2及第25條規定情事，自以同法第178條第1項第1款為罰鍰處分之依據，並無引用（77）台財證（二）字第08954號解釋函之必要，上訴人所陳顯有謬誤。而證券交易法第22條之2規定：已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東（以下簡稱內部人），該公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被上訴人申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場之交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在課賦內部人應事先揭露其持股可能轉讓之資訊，以達交易之公平等目的，此一事前揭露資訊之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。至同法第25條第4項規定公開發行公司內部人股票設定質權後，須向被上訴人申報之立法目的，則在於藉資訊即時公開原則之運用，使投資大眾進一步知悉內部人之持股設質情形。由於持股轉讓與持股設質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，故持股轉讓事前揭露義務並不因已辦理持股設質申報而得以免除。另鑒諸一般人對自有財產均應克盡相當之管理注意義務，出質人既將其股票提供予債權人作為債務擔保，則應注意債權人對擔保債務清償之規定，以免設質財產遭到處分，而生損失，且當設質之標的物為上市公司股票時，其市價每日均刊載於各大報紙，出質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值是否不足，將遭債權人處分之結果。基於出質人有對自有財產克盡相當管理注意之義務，及其應能確實掌握是否可能遭債權人處分擔保品之資訊，故課予公司內部人（即出質人）應依證券交易法第22條之2第1項規定應向被上訴人事前申報出質股票可能遭質權人處分而轉讓持股之義務，應可期待內部人負擔此結果，並無違反行政法上之禁止過分原則（即比例原則）。（二）由於公司內部人縱然將其持股設質，仍為股票之所有權人，且持股設質是作為債務擔保品，非以抵償債務為目的，故持股設質與持股轉讓之意義截然不同，是以內部人其後因無法履行債務契約而可能遭債權人處分擔保品之轉讓資訊申報義務，並不能因已辦理持股設質申報而得以免除。此外，證券交易法第22條之2之資訊揭露目的在於內部人持股轉讓資訊之事前申報，證券交易法第25條之資訊揭露目的在於內部人實際持股變動情形之事後申報，二者之資訊揭露目的與申報義務亦不同，故被上訴人課予公司內部人應依證券交易法第22條之2第1項規定應事前申報出質股票可能遭質權人處分而轉讓持股之義務，並無違反「處罰性法律應作嚴格解釋」原則，上訴人所陳顯有誤解法令規範之目的。（三）上訴人與債權人吳世澤之借貸契約書第2條第3款、第4款規定以及上訴人前於90年6月1日所提出之說明書函，顯見債權人於依借貸契約書第2條第4款處分擔保品前，已通知上訴人擔保品不足，上訴人並告知無法履行借貸契約書第2條第3款約定，故上訴人實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務。洵此，上訴人應負擔上述之「雙重結構作為義務」，亦即「探知質權銀行行使質權意圖之調查義務」與「申報轉讓股票之申報義務」等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)按公司法第27條第2項規定「政府或法人為股東時，亦得由其代表人當選為董事或監察人，代表人有數人時，得分別當選」，另鑒諸現行公司登記實務，依公司法第27條第1項規定由法人股東當選為董事或監察人者，公司變更登記表所示之「董事、監察人名單」應記載為法人名稱；依公司法第27條第2項規定，由法人股東其代表人當選為董事或監察人者，於公司變更登記表所示之「董事、監察人名單」，除應記載為法人股東之代表人姓名外，並應於該表所示之「所代表法人」中載明其董事、監察人編號及所代表法人名稱，故法人之代表人當選為董事或監察人時，係以代表人自己之名義登記為董事、監察人，即應負擔法律賦予董事、監察人職務之相關權利義務，自應遵守證券交易法第22條之2及第25條有關董事、監察人持股規定之規範甚明。本件依卷附建台水泥公司變更登記事項卡所載，上訴人係代表法人股東東盟公司而以自己名義當選建台水泥公司之董事，自屬上揭法律規範對象，被上訴人就其違反證券交易法第22之2及第25條第2項規定情事，即應適用同法第178條第1項第1款規定予以裁罰，上訴人以其代表法人股東而當選董事，應不適用證券交易法前開規定，認被上訴人係以
(77)台財證 (二)字第008954號函為原處分依據，違反法律保留原則云云，顯有誤解，核無足取。（二）證券交易法第22條之2規定公開發行公司之董事、監察人、經理人及大股東等轉讓所屬公司股票前，須向被上訴人申報之立法目的，在於健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東權益及交易之公平；易言之，其立法意旨即在課賦內部人應事前揭露其持股可能轉讓之資訊，以達交易之公平等目的，故持股轉讓事前揭露之義務，並不因股票是否設質，或是出本人之帳戶賣出有所不同；又證券交易法第25條第4項規定公開發行公司內部人持有之股票設定質權後，須向被上訴人申報之立法目的，係在藉此公開原則之運用，嚇阻內部人將股票設定質權，並使投資大眾進一步知悉內部人之持股情形。由於持股轉讓與持股設質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，另持股轉讓事前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，要不因已辦理持股設質申報或事後持股變動申報而得以免除。又金融機構實行質權，依民法第892條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債篇施行法第28條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣之一種，依民法第893條規定，其賣得償金係用以清償出質人之債務，是轉讓股票者即為提供股票質押之出質人，故公開發行公司之董事、監察人、經理人及大股東如將其持有公司股票設質，在質權人變賣其質押之股票時，自應依前開證券交易法第22條之2規定向被上訴人申報之義務甚明。上訴人主張設質之初，已依證券交易法第25條第4項規定向被上訴人申報，質權人將前開設質股票變賣受償，既非由其為之，上訴人應無須再依前開第22條之2規定申報云云，尚非有據。（三）再查，鑒諸一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，出質人既將其股票提供予債權人作為債務擔保，自應注意債權人對擔保債務清償之規定，以免其設質財產遭到處分，而生損失。且本件設質之標的物既為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，即使債權人未依法履行拍賣前通知之義務，出質人基於對自有財產管理之注意，自應知其設質股票擔保價值是否不足，將遭債權人處分之結果。基於出質人對自有財產克盡相當管理注意之義務，及其應能確實掌握是否可能遭債權銀行處分擔保品之資訊，且依前開說明，出賣人即為出質人，故課予公司內部人應依證券交易法第22條之2第1項規定，應向被上訴人事前申報出質股票可能遭質權人處分而轉讓持股之義務，應可期待內部人負擔此結果，並未違反行政法之比例原則。（四)上訴人係將所持有之建台水泥公司股票設定質權予吳世澤，以供借款擔保，依其與債權人吳世澤之借貸契約書第2條第3款約定，本項擔保物若發生押值不足時，上訴人應清償借款之半數或增加其他價值相當之股票為擔保物，同條第4款並約定，上訴人如未履行前款約定時，貸方得無需催告，逕行將保管之擔保物出售用以清償貸款，又上訴人前於90年6月1日提出說明書函，亦載明因建台水泥股價走跌，債權人吳世澤曾致電要求增補擔保品或返還一半借款，惟因個人財務困難，告以已無能力還款，亦無法提供其他擔保品等語，益徵質權人吳世澤依借貸契約書約定處分擔保品前，已通知上訴人擔保品不足，上訴人亦覆知無法履行借貸契約書第2條第3款約定，其實難諉稱事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務。故依司法院釋字第275號解釋意旨，上訴人於事前確實已掌握將遭債權人處分擔保品之資訊，其未依規定於股票轉讓前向被上訴人申報持股可能轉讓之資訊，並於事後向所屬公司申報，應屬按其情節應注意並能注意而不注意，而顯有過失甚明，實無理由可據以免責，上訴人訴稱其未依規定申報，並無故意或過失云云，亦不足採，遂駁回上訴人之訴。
本院查：按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之10之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起3日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。三、於向主管機關申報之日起3日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。」「公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之10之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。前項股票持有人，應於每月5日以前將上月份持有股數變動之情形，向公司申報，公司應於每月15日以前，彙總向主管機關申報。必要時，主管機關得命令其公告之。」及「有左列情事之一者，處新台幣12萬元以上60萬元以下之罰鍰：一：違反第22條之2第1項、第2項、第25條第1項、第2項、第4項．．．之規定者。」分別為證券交易法第22條之2第1項、第25條第1、2項及行為時同法第178條第1項第1款所明定。又按公司法第27條第2項規定「政府或法人為股東時，亦得由其代表人當選為董事或監察人，代表人有數人時，得分別當選」，是法人以代表人當選為董、監事時，係以代表人自己之名義登記為董、監事，自然必需負擔法律賦予董、監事職務之相關權利義務。證券交易法本身未對董事、監察人為任何定義，依證券交易法第2條，應適用公司法及其他法律之規定，故代表法人股東以自己名義當選董事、監察人時，即具有董事、監察人身分，自應有受證券交易法第22條之2及第25條有關董事、監察人持股規定之適用。「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦經司法院大法官釋字第275號解釋在案。又按質權人行使質權時，不論出賣人係質權人或原出質人，均發生質權標的物之股票轉讓之結果，依證券交易法第22條之2第1項規定，自應申報。公司內部人本諸個人經濟利益，出於自身之自由意志，將股票所有權之處分權能授與第三人，其依證券交易法第22條之2第1項第2款、第25條第4項原有之申報義務，並未排除，且上訴人自行將所有之股票質押予他人借款，並約定質物市價不足約定之擔保比例時，將質權標的物之處分權能授與質權人，則該條件之成就與否，上訴人仍能隨時知悉。準此，上訴人應負擔探知質權人行使質權意圖之調查義務」與「申報轉讓股票之申報義務」，即上訴人如果自知資力不支，無法還款或補提擔保品，應立即主動與質權人聯絡，查明質權人之動向，如果質權人有意行使質權，則須立即向被上訴人申報，才算是實踐了法規範所課予之申報作為義務。上訴人係建台水泥公司之法人股東東盟公司之代表，而當選建台水泥公司之董事，其於90年4月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票57萬9000股，未依規定於股票轉讓前向被上訴人申報，且亦未於股票轉讓後次月向所屬公司申報，經查本件設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，出質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，上訴人疏於注意而違反申報之義務，仍難解免過失責任。被上訴人以其違反證券交易法第22條之2及第25條規定，依同法第178條第1項第1款規定，原處分機關依法予以處罰，並無不合。原審判決對上訴人所訴各節，均已詳予剖析論駁，甚為明確，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴人所指適用法律錯誤、違反法律保留原則、比例原則之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第五庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 黃 淑 玲法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 7 月 29 日
書記官 莊 俊 亨