最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01288號上 訴 人 庚○○
戊○○寅○○
卯 ○乙○○子○○甲○○辰○○丑○○己○○丁○○辛○○丙○○癸○○被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 壬○○訴訟代理人 陳培芬律師上列當事人間因商業團體法事件，上訴人不服中華民國93年2月24日高雄高等行政法院92年度訴字第805號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人等原係嘉義縣商業會第18屆理、監事，其任期於民國（下同）91年7月27日屆滿，應予改選，該商業會乃於91年9月18日召開第18屆第14次理事會，其中討論事項第2案，審查第19屆會員代表303人資格案時，有競爭者質疑該商業會續派之119人不必審查資格，繼續行使職權，新派任93人則需提出勞工保險及薪資扣繳證明文件，審查方式採雙重標準有失公平，造成爭執，並由列席之被上訴人所屬主管業務人員說明：在無法令依據及商業會未訂定「審查會員代表資格辦法」以資遵循情況下，不得無限制擴張，應回歸法令規範內行之；另討論事項第4案購置會館案，亦涉有違規情事，前經被上訴人行文糾正在案，惟主席即上訴人庚○○仍表決通過，訂於91年10月11日召開會員代表大會。會後該次會議紀錄未報請被上訴人備查，即先行通知召開第19屆第1次會員代表大會，被上訴人乃以91年9月25日91府社行字第0117145號函復該商業會，並以副本通知上訴人等略謂：查貴會第19屆會員代表資格審查案不符合規範，且會議紀錄未報府核備，在未確定符合資格之會員代表人數（名冊）前，為避免選舉爭議，本案不同意召開辦理，應暫緩實施．．．等語。嗣被上訴人於91年9月30日收到該商業會函報該次會議紀錄及會員名冊，又以91年10月2日91府社行字第0119871號函復該商業會，並以副本通知上訴人等略謂：貴會審查方式有雙重標準，顯失公平，在無法令依據之情形下，本案應回歸到法令規範之內行之。本案不僅嚴重缺失，且違背法令規範，依據商業團體法第67條第2款之規定，撤銷本案決議，並暫緩召開會員代表大會。本案如時間不及於91年10月26日期限內完成改選，可向本府再提展延1個月時間，但為免於延宕過久，影響全體會員權益，如屆時仍藉故未能改選完成，本府將依法停止理監事職權，限期整理．．．等語。惟該商業會仍於91年10月11日召開第19屆第1次會員代表大會，嗣經被上訴人以91年10月17日91府社行字第0125323號函通知該商業會，並以副本抄送上訴人等略謂：貴會第18屆理監事任期屆滿辦理改選，惟審查會員代表資格違法經本府依法警告無效仍強行召開會員大會辦理改選一案，業經內政部同意辦理限期整理在案，依據人民團體法第58條暨商業團體法第67條規定限期整理，即日起停止貴會第18屆理監事職權，並禁止再動支預算經費，．．．。貴會不理會本府多次依法警告會員代表資格審查內容違法，應暫緩召開大會，仍於91年10月11日強行召開會員代表大會（會議自始無效），已違反商業團體法第12、67條及人民團體法第58條之規定，違背法令，逾越權限．．．」等語，上訴人等不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：依被上訴人91年10月2日91府社行字第0119871號函，足見本件並無急迫情形，被上訴人竟未給予上訴人陳述意見之機會，卻冒然為限期整理之處分，確有瑕疵。且若會員代表大會程序有瑕疵，被上訴人更應以「撤銷決議」方式處理，否則被上訴人即違反以前函文所表示之承諾。另被上訴人作成系爭行政處分後，另外指定「楊再興、蔡相仁、簡明鎮、李茂川、陳誠培、蕭文欽、張金富」等7位嘉義縣商業會員代表擔任「整理小組」成員，然其中4人根本不具嘉義縣商業會之會員資格，顯見系爭行政處分確屬違法。次依我國法令，商業會欲召開會員代表大會何需提供會議紀錄？又會議尚未召開，何來會議紀錄？被上訴人亦未指明係何種會議紀錄必須「先行報府核備」，顯見其行政行為有欠缺明確性。退一步言，會議紀錄並非不可補正，何以被上訴人竟逕行禁止召開會員代表大會，其所為有違反行政程序法第7條之規定。其次，舊會員代表，係指在90年2月間參加第18屆第3次會員代表大會所符合之會員代表，該批會員代表被上訴人當時並未質疑，且亦同意備查，準此，嘉義縣商業會審查舊會員代表即係依章程第17條規定處理，惟因章程對新會員代表究應如何審查，並無明文規定，嘉義縣商業會遂依商業團體法第16條規定，對新會員代表要求其提出公司執照影本或勞工保險證或薪資扣繳憑單，而且亦定有10天讓其補正，故嘉義縣商業會是項審查方式應無違誤，被上訴人據以行政處分之91年9月25日91府社行字第0117145號、91年10月2日91府社行字第0119871號，及91年10月4日91府社行字第0118159號函，確有瑕疵。另紀順發、戊○○、丙○○、癸○○並未參加嘉義縣商業會第18屆第14次之理、監事會議，為何被上訴人亦停止上開上訴人之職權？顯然其手段違反比例原則。再者，被上訴人僅通知有18位會員代表已歇業或公告註銷，此時上訴人早已通知各會員代表要在91年10月11日召開會員代表大會，而會員代表合計有303位，上述喪失會員代表資格者僅18位，所占比例微乎其微，上訴人在91年10月11日大會當天，未讓該18位會員代表參加會議，此事被上訴人亦未爭執，顯見該次會議並無違法；退一步言，假設該18位會員代表有參加開會，會議程序亦屬輕微之瑕疵，則被上訴人得依商業團體法第67條第2款、第3款或第4款規定，即可達成目的，被上訴人根本無必要使用「限期整理」，被上訴人所為處分顯然有違比例原則，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：按上訴人不遵行政機關警告，違法召開會員大會，被上訴人乃依法限期整理並停止理監事職權。被上訴人本於主管機關監督之職權，進行本件限期整理之行政處分有其急迫性，已符合行政程序法第103條第2款之規定。又上訴人所檢送之189位會員代表名冊當中，經被上訴人查核結果竟發現已歇業及公告註銷者有18名之多，依商業團體法第12條規定，當然即不具擔任該公會之會員代表資格。次按上訴人對新會員代表要求提出公司執照或勞工保險證或薪資扣繳憑單等文件，而對舊會員代表卻無此要求，其差別待遇顯然不公平且擅自逾權加以特別限制。由於上訴人召集本次會員大會嚴重違反法律規定，被上訴人基於主管機關監督之職責已連續多次依據商業團體法第67條及人民團體法第58條規定，循序依較輕之警告處分或撤銷其決議處分，在皆無效果之情況下，始為較重之限期整理處分。因此被上訴人已善盡告知之義務，所為上開之各項行政處分皆依法有據且符合行政比例原則。其次，公會會員是否有人頭會員之情事，並非上訴人業務範圍內之事項。再者，目前嘉義縣商業同業公會有新舊2個會址，皆由嘉義縣商業會免費提供辦公場所，因此上訴人不應因有多家同業公會會員設於新址即認有人頭會員之嫌疑。又2、3家同業公會合聘1位總幹事辦理行政事務係屬常態，況且法律及相關規章並無明文禁止。因此上訴人持上開理由質疑有人頭會員之情事，顯係誤導及模糊焦點等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行為時商業團體法第12條之規定，公司、行號依公司法或商業登記法取得登記證照者，皆有權加入該地區商業同業公會為會員，其兼營兩業以上之商業者，應分別加入各該業商業同業公會為會員。且依嘉義縣商會章程之規定，除第15條第1項規定外，對於審查會員代表之資格並未另設有何限制。是公會會員是否有人頭會員之情事，其事實之認定係屬司法機關之職責，尚非上訴人所得自行認定，因此在非有權機關認定人頭會員之前，上訴人對於新會員代表要求提出公司執照或勞工保險證或薪資扣繳憑單等文件，而對舊會員代表卻無此特別要求之差別待遇，顯然不公平，且對無法提出上開文件者，逕行認定為人頭會員，不得充任會員代表，顯有未合。次查，嘉義縣商業同業公會現有新舊2個會址，其中計有16家公會設於舊會址，計有23家設於新會址，上開會址皆由嘉義縣商業會免費提供辦公場所，業經被上訴人陳明在卷，因此上訴人尚不得因有多家同業公會會員設於新址，即認為人頭會員；又各同業公會為節省經費支出，因此或2、3家公會合聘1位總幹事辦理行政事務係屬常態，況且法律及相關規章並無明文禁止，因此本件上訴人持上開理由，質疑其會員代表有人頭會員之情事，亦屬無據。況按，依商業團體法施行細則第41條，準用同法第13條規定，本件上訴人等人執行嘉義縣商業會理監事職權，本應依上開法律規定在召開會員大會之前應清查會員會籍，隨時校正，以保持會員會籍資料之正確性，惟上訴人竟不依上開規定辦理，於審查會員代表時另加限制，自非有憑。準此，上訴人指稱其對於審查會員代表資格之方式並無違法之處云云，自不足採。再查，上訴人等人於91年9月18日召開嘉義縣商業會第18屆第14次理事會，討論事項第2案審查第19屆會員代表303人資格案時，對續派之119人認不必審查資格，然對新派任會員代表93人則認需提出勞工保險及薪資扣繳證明文件，其審查方式採雙重標準，經列席之被上訴人所屬主管業務人員說明後，主席即上訴人庚○○仍強行表決通過，並決議於91年10月11日上午9時召開第19屆第1次會員代表大會，被上訴人乃以91年9月25日91府社行字第0117145號函復該商業會，為避免選舉爭議，本案不同意召開辦理，應暫緩實施。嗣被上訴人於91年9月30日收到該商業會函報該次會議紀錄及會員名冊，又以91年10月2日91府社行字第0119871號函復該商業會，該案不僅嚴重缺失，且違背法令規範，依據商業團體法第67條第2款之規定，撤銷本案決議，並暫緩召開會員代表大會，且該案應儘速要求各商業同業公會重新清查會員代表資格，如有資格不符應限期15日內改派補正，並重新召開理事會議，如仍藉故未能改選完成，將依法停止理監事職權，限期整理。惟該商業會仍於91年10月11日召開會員代表大會，被上訴人遂以91年10月17日91府社行字第0125323號函復該商業會：依據人民團體法第58條暨商業團體法第67條規定限期整理，即日起停止該會第18屆理監事職權。準此，被上訴人所為之限期整理處分，難謂與比例原則有違。且被上訴人於為限期整理處分前，事前已循序為警告及撤銷其決議處分，尚難認上訴人於處分前無陳述意見之機會，況本件經被上訴人為上述警告及撤銷其決議處分後，上訴人仍於91年10月11日召開會員代表大會，亦足認被上訴人本件行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，仍與行政程序法第103條第5款所定之情形，並無不合。職故，上訴人指稱被上訴人未給予陳述意見之機會，其所為之限期整理處分違反行政程序法第102條及第7條比例原則云云，容屬有誤，亦無可採。其次，被上訴人於指定整理小組之成員時，已查明該小組之成員並無資格不符之問題等情，業經被上訴人以91年11月4日91府社行字第0129150號函復上訴人庚○○在卷，並有信閎企業股份有限公司等4家公司之嘉義縣政府營利事業登記證影本附於原處分卷可稽等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人除重述其於原審之主張外，另謂：所謂「商業同業公會現有新舊2個會址，其中計有16家公會設於舊會址，計有23家設於新會址，上開會址皆由嘉義縣商業會免費提供辦公場所」，其發生時間係上訴人遭被上訴人飭令「限期整理」以後之事，在上訴人遭受停止職權行使以前，嘉義縣商業會僅有嘉義市○○路○○號一個會址，並無兩個會址，此在93年2月10日原審辯論期日，上訴人訴訟代理人已提出說明，且被上訴人亦自承在案，今原審竟採用被上訴人作出系爭行政處分以後，所發生之另一事實作為上訴人敗訴理由，顯見原審有理由矛盾之違法，其判決當然違背法令等語。
六、本院按「行政處分未經撤銷、廢止、或其他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政程序法第110條第3項定有明文。是則行政處分如不能再以通常之救濟途徑加以變更或撤銷者，該處分即具有形式上之存續力，亦稱不可撤銷性。本件嘉義縣商業會第18屆理監事於91年7月27日任期屆滿應召開會員代表大會改選，由於該會未依規定先行審定會員代表資格且未能於法定期限內完成理、監事改選，經被上訴人以91年9月25日91府社行字第0117145號函及91年10月2日91府社行字第0119871號函，告知、糾正及警告在案。惟上訴人一再不理會被上訴人依法多次糾正及警告，仍逕行審查會員資格，並且於91年10月11日違法召開會員代表大會。本案因上訴人已違反商業團體法第12條、第67條及人民團體法第58條之規定，確有違背法令，逾越權限之事由，故被上訴人本於主管機關職權，遂於91年10月17日91府社行字第0125323號函停止上訴人第18屆理、監事職權，禁止再動支預算經費，並經內政部同意辦理限期整理。上訴人不服被上訴人91年10月17日91府社行字第0125323號函，提起訴願及本件行政訴訟（原審卷上訴人起訴狀參照），此為原審確定之事實。是則，被上訴人91年9月25日及91年10月2日函文之行政處分，上訴人或嘉義縣商會均未依限提起行政救濟，亦未依行政程序法第128條第1項之規定申請被上訴人撤銷或變更，被上訴人亦未認該二處分違法而依同法第117條之規定以職權撤銷，該二處分即具有不可撤銷性，自非本件所得審究。上訴意旨主張前開二函欠缺明確性，逕行禁止召開會員代表大會有違比例原則，上訴人審查會員資格並無違法，各該函確有瑕疵各節，核係對於具有不可撤銷性之行政處分再事爭執，均無審究之必要。次按原判決於理由項下已敍明：被上訴人循序為警告及撤銷決議之處分，皆無效果下始為較重之限期處理處分，與比例原則並無違背等詞，核無違誤。況上訴人一再表明：嘉義縣商會先後收到被上訴人函文，然認其內容有適法之疑義，嘉義縣商會始未予遵守等語，此有上訴人原審行政訴訟辯論意旨狀理由七（見原審卷第226頁反面）及上訴理由狀1之2（該狀第3頁）可稽。足見被上訴人多次發函予以警告及糾正，上訴人故意不予理會，強行依其違法之決議召開會員代表大會。核其情節重大，若非進行限期整理，顯難導正人民團體之正常運作及維護公益。上訴意旨主張已歇業或公告註銷之會員代表僅有18位，所占比例微乎其微，會議程序僅屬輕微瑕疵，依行為時商業團體法第67條第2至4款規定處理即可達成目的，被上訴人處分有違比例原則及信賴保護原則云云，委無足採。又被上訴人既為限期整理之處分，自需停止嘉義縣商會第18屆全體理、監事之職權，此乃達成目的所必要之手段，且無利益失衡之情事。準此，紀順發、戊○○、丙○○及癸○○等理監事縱未參加上開第18屆第14次會議，原處分一併停止其職權，與比例原則亦無違背。至於原判決認定商業同業公會現有新舊2個會址，其中16家公會設於舊會址，計有23家設於新會址，因此不得因多家同業公會會員設於新址，即認為人頭會員乙節，按其中16家公會設於舊會址，既未遭質疑是否人頭會員，則另外多家公會設於其他同一地址，亦難遽以推測屬於人頭會員。原判決用詞雖未盡周延，尚無判決理由矛盾之情事。此外上訴意旨或就原審採證認事之職權行使謂為違誤，或對已為論列不採之事項，再予爭執，然未具體指明原判決有何違背法令，自非合法之上訴理由。綜上所述，上訴論旨均無足採。原審就上訴人之主張，部分未予指駁，惟與判決之結果並無影響，仍應予以維持。上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 25 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 8 月 26 日
書記官 張 雅 琴