最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01303號上 訴 人 中央銀行代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間因優惠貸款事件，上訴人不服中華民國93年2月16日臺北高等行政法院92年度訴字第777號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）本件新臺幣（下同）2千億元優惠購屋專案貸款（經6次增撥額度後，現為1兆8千億元優惠購屋貸款），與興建、承購、承租國民住宅之情形有別，既無專法規範，其借款資格亦無法律授權訂定之法規命令加以規範。此項貸款之需求者，無法規要求須先向主管機關申請，而可直接向承辦之金融機構申貸，從而並無司法院釋字第540號解釋雙階段理論之適用，原判決未察及此，逕以雙階段理論認定本件為公法事件，其判決乃違背法令。（二）次查內政部、財政部及上訴人會同訂定之「金融機構辦理2千億元優惠購屋專案貸款作業簡則」（下稱作業簡則），不具行政程序法第150條所定法規命令之效力，係作為與經理銀行及承貸之金融機構成立私法上經理關係及補貼關係之要約。受託經理之臺灣土地銀行（下稱土地銀行）乃據以統籌辦理利息補貼金額之核算及電腦勾稽，並通報重複申貸之情事，承諾辦理之金融機構並據以與申貸者成立風險自負之貸款合約。借款人如有重複申貸情形，承貸之金融機構得取消其優惠申貸資格，乃因此成為當事人私法契約之內容。被上訴人因重複申貸，被承貸之合作金庫銀行（下稱合庫銀行）及彰化商業銀行（下稱彰化銀行）取消其優惠申貸資格，係承貸之金融機構基於貸款契約所得行使之權利，被上訴人對之有所爭議，自屬私法上之爭議，應循私法救濟途徑解決，原判決未察及此，以之為係屬單方高權之行為，為公法事件，據以審判，揆諸司法院釋字第540號、第466號解釋及行政訴訟法第107條第1項第1款、第243條第2項第3款規定，自屬判決當然違背法令。（三）復按內政部、財政部及上訴人依上開作業簡則及「金融機構申撥青年優惠房屋貸款暨信用保證專案、優惠購屋專案貸款國庫補貼利息作業程序」委託土地銀行辦理者，係統籌辦理各承貸之金融機構利息補貼金額之核算及電腦勾稽等事項，並未委託土地銀行行使取消重複申貸人優惠貸款資格之裁量權。土地銀行民國（下同）91年8月14日以總專四字第910021333號函，亦僅函告合庫銀行及彰化銀行，被上訴人「重複申貸2千億元優惠購屋專案貸款，請查處見復」，並說明有關規定及電腦勾稽情形，未逕行表示取消被上訴人優惠貸款資格。被上訴人利息補貼資格被取消，係承貸銀行合庫銀行及彰化銀行依貸款合約所為。原判決以「本件人民利息補貼之資格被取消，係經主管機關委託之經理銀行土地銀行依本簡則之規定行使調查及裁量權之結果，認應取消重複申貸借款人之優惠貸款資格」，認定係出於土地銀行之行為，與當事人提出之證據不符，其判決認定事實違背經驗法則，有行政訴訟法第254條第2項違背法令確定之情事。（四）再按上開作業簡則僅屬行政規則之一種，不在行政程序法第16條第1項所稱「法規」範圍之內，並非直接對外發生法規範效力之規定，自不應據以認定有公權力之移轉行使，原判決據以認定主管機關委託土地銀行行使公權力，自有適用法規不當之違誤，依行政訴訟法第243條第1項，其判決自屬違背法令。（五）再查，依訴願法第3條第1項及第10條規定，行政處分及受託行使行政處分，均以公權力之行使為要素，本件被上訴人利息補貼之資格被取消，未涉公權力之行使，並非行政處分，亦非受託行使行政處分，被上訴人據以提起撤銷訴訟，於法不合，原判決未予駁回，洵屬違誤。為此請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
二、被上訴人未提出答辯狀。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件是否屬公法事件？⒈按內政部、財政部及上訴人於89年8月11日會同系爭訂定作業簡則，而本件即係依該簡則規定取消重複申貸借款人之優惠貸款資格，依作業簡則第5點第7款規定，本專案貸款貸放對象為：中華民國國民年滿20歲，每人限購乙戶。鑒於資源分配之有限性，且為避免重複申貸造成不公平現象，該簡則第10點爰規定，借款人如有違反上述規定者，取消其優惠借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息，足見依作業簡則規定，取消優惠借款資格係屬單方高權之行為。⒉另作業簡則第7點規定，內政部、財政部及上訴人委託土地銀行統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽等事宜。再依據釋字第540號解釋理由書第2段所揭櫫之雙階段理論，則本件人民利息補貼之資格被取消，係經主管機關委託之經理銀行土地銀行依本簡則之規定行使調查及裁量權之結果，認應取消重複申貸借款人之優惠貸款資格（經理銀行土地銀行為委託行使公權利），被取消資格之申貸借款人既與經理銀行土地銀行或承貸銀行就取消重複申貸借款人之優惠貸款資格無任何合意，應係以單方公權利所為意思表示，殊無從認定經理銀行土地銀行與申貸借款人之間成立任何私法關係可言，被取消重複申貸借款人之優惠貸款資格申請人，如有不服，自應允許提起行政爭訟，本件係申貸借款人被經理銀行土地銀行依該簡則之規定取消重複申貸借款人之優惠貸款資格，被取消資格之申貸借款人不服所提起之案件，應為公法事件無訛。⒊況土地銀行向承貸銀行所為認定被上訴人有重複申貸情形之91年8月14日以總專四字第910021333號函，業已向承貸銀行表明被上訴人違反上開簡則第10點，應取消重複申貸借款人之優惠貸款資格等意旨，且承貸銀行彰化銀行、合庫銀行均據以取消申貸借款人即被上訴人之優惠貸款資格，應係直接對被上訴人發生法律上之效果，自屬行政處分。⒋至於前開「作業簡則」第8點及第11點規定內容，雖規定：或該項貸款仍須由承貸銀行與客戶簽訂貸款合約據以辦理，該貸款之還款風險仍由承貸銀行負擔，其同意申請與否，除考量上訴人規定之條件外，仍係由承貸銀行依一般授信之原則核實辦理等意旨，係屬經理銀行土地銀行與各承貸銀行之約定，究與經理銀行土地銀行與申貸借款人之關係無涉。另承貸銀行辦理該專案貸款案件，就申請利息補貼之公權力事項，應僅係經理銀行土地銀行之行政助手，並由該承貸銀行與申貸客戶簽訂貸款合約，因此，承貸銀行與客戶關係固屬私法關係，但對於被上訴人因其利息補貼之資格被取消其優惠利率之適用有所爭執，應屬公法上之爭議，應得提起行政救濟。⒌又經土地銀行勾稽查核為重複申貸之案件，其後雖須由各承貸銀行進一步依其與貸款人之約定處理，就雙階理論之外部關而言，自屬當然，究不得以此認定經理銀行土地銀行之取消重複申貸借款人之優惠貸款資格事項，係屬私權爭議。本件被上訴人分別向合庫銀行及彰化銀行辦理貸款，雖簽立不重複申貸切結書，但係屬承貸銀行重複上開簡則取消其優惠貸款資格規定，與認定經理銀行土地銀行取消重複申貸借款人之優惠貸款資格之認定，屬公法事件，並不生影響。（二）本件之原行政處分為何？⒈按行政程序法第16條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」訴願法第10條：「依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。」⒉查內政部、財政部及上訴人會同訂定之作業簡則第7點規定，委託土地銀行統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽等事宜，此經上訴人以書狀自認在卷，並有經理銀行土地銀行91年8月14日以總專四字第⒉000000000號函說明2載明：「本行（指「經理銀行土地銀行」受主管機關委託辦理電腦系稽發現黃秋滿‧‧‧」等文句可查，此外並參照「金融機構申撥青年優惠房屋貸款暨信用保證專案、2千億元優惠購屋專案貸款國庫補貼利息作業程序（89年9月30日公發布）」（以下稱作業程序）第1條規定：「內政部、財政部、中央銀行（以下統稱主管機關）為統籌辦理青年優惠房屋貸款暨信用保證專案、2千億元優惠購屋專案貸款（以下統稱本專案貸款）各承辦金融機構補貼利息金額之核算、電腦勾稽、作業規章訂定及表格設計等事宜，爰委託台灣土地銀行（以下簡稱土地銀行）為經理銀行，代辦國庫補貼利息申請撥付作業，特訂定本作業程序。」更可知，經理銀行土地銀行告係受主管機關委託行使代辦國庫補貼利息申請撥付作業，應以經理銀行土地銀行91年8月14日總專四字第910021333號函請承辦銀行取消其優惠借款資格為原行政處分。（三）本件之訴願管轄機關為何？⒈按訴願法第61條規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」又「訴願人在合法期間，曾向原處分官署聲明不服，或誤向非主管官署表示不服原處分之意思者，均應認為已有訴願之提起。」前行政法院42年判字第38號判例釋示甚明。是以訴願人在期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，不論係以陳情、異議、（再）申請之名義或以任何型式為之，均應視為提起訴願，受理訴願機關或訴願管轄機關依職權亦負有義務，應查明原行政處分後訴願人之任何不服之表示，而以該不服視為提起訴願，依法予以受理，訴願管轄機關殊不得逕取原行政處分機關對訴願人之其中任一重覆處置，率以非行政處分為由，為不受理決定，否則人民將因原行政處分機關之一再重覆處置，或因不明不服程序上之法定名詞，而永無行政爭訟之途逕，徒增民怨。⒉本件被上訴人顯係對被取消重複申貸借款人之優惠貸款資格之事項不服，上訴人依上開訴願法第61條第3項規定，原應移送有管轄權之機關依法受理，上訴人前此未依訴願法第61條第2項移送受理訴願機關，而於91年9月25日以台央業字第0910051454號函請彰化銀行妥善處理，並副知被上訴人。惟被上訴人不知法律，對上訴人之函提起訴願但並不影響被上訴人就被經理銀行土地銀行取消重複申貸借款人之優惠貸款資格行政處分不服之效力，則本件之訴願決定機關行政院則自應依訴願法第61條第2項予以移送，由管轄訴願機關受理被上訴人對被取消重複申貸借款人之優惠貸款資格行政處分之不服，方為正辦。⒊詎本件受理訴願機關行政院卻逕為訴願不受理之決定，於法尚有未合，被上訴人起訴雖未指摘及此，惟此係應屬由法院依職權調查之事項，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要。⒋另訴願法第10條規定：「依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。」依上開「作業簡則」及「作業程序」雖規定內政部、財政部、中央銀行均為主管機關，共同委託經理銀行土地銀行辦理，但規定有關辦理之貸款案件，應透過土地銀行向內政部申請利息補貼，所以申請利息補貼事項是否單以內政部為委託機關，宜由受理訴願機關依職權及法律確信決定移送管轄訴願機關，而為適法之處置，併予敘明。因認被上訴人在原審之訴為有理由，爰將訴願決定撤銷。
四、本院按內政部、財政部及上訴人於89年8月11日會同系爭訂定作業簡則，而本件即係依該簡則規定取消重複申貸借款人之優惠貸款資格，依作業簡則第5點第7款規定，本專案貸款貸放對象為：中華民國國民年滿20歲，每人限購乙戶。鑒於資源分配之有限性，且為避免重複申貸造成不公平現象，該簡則第10點爰規定，借款人如有違反上述規定者，取消其優惠借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息，足見依作業簡則規定，取消優惠借款資格係屬單方高權之行為。另作業簡則第7點規定，內政部、財政部及上訴人委託土地銀行統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽等事宜。查本件被上訴人乙○○因先後向合庫銀行及彰化銀行申貸2千億元優惠購屋專案貸款，經專案貸款經理銀行土地銀行查得被上訴人重複申貸2千億元優惠購屋專案貸款，乃於91年8月14日以總專四字第910021333號函請承辦銀行取消其優惠借款資格。承辦銀行彰化銀行所屬思源分行乃於同年9月4日以彰思源字第1836號函復，合庫銀行於91年9月9日合金總專字第0910020188號函復經理銀行土地銀行，並取消被上訴人優惠資格。嗣被上訴人於91年9月18日向上訴人中央銀行所屬業務局陳情，略以其從未改名且向彰化銀行申貸時之姓名為「乙○○」，何以該行呈報卻為「黃秋滿」？又該行審核其貸款長達4個月期間，為何無法發現其是否有重複申貸？相關承辦銀行顯有疏失，造成其權益遭受損失等語。經該局於91年9月25日以台央業字第0910051454號函請彰化銀行妥善處理，並副知被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，旋遭駁回，向原審法院提起行政訴訟，獲訴願決定撤銷之判決。上訴人不服，遂向本院提起上訴。原判決認本件係申貸借款人被經理銀行土地銀行，以其違反作業簡則第10點之規定，取消重複申貸借款人即上訴人之優惠貸款資格，應係直接對上訴人發生法律上效果，自屬行政處分，被取消資格之申貸借款人不服所提起之案件，應為公法事件，惟受理訴願機關行政院以其非行政處分逕為訴願不受理之決定，於法尚有未合，因而將訴願決定予以撤銷，着由應受理訴願機關另為適法之處理。經核於法尚無違誤。上訴論旨雖稱：申貸借款人不必先向主管機關申請，而可直接向承辦金融機構申貸，經理銀行與申貸借款人間成立風險自負之貸款契約，申貸借款人如有重複申貸情事，經理銀行得取消其優惠申貸資格，是被上訴人對之有所爭執，自屬私法上之爭執，應循私法救濟途徑解決。至本件有關之作業簡則，僅屬行政規則之一種，不在行政程序法第16條第1項所定「法規」範圍之內，並非直接對外發生法規效力之規定，自不應據認定有公權力之移轉行使。本件被上訴人利息補助資格被取消，既未涉公權力之行使，既非行政處分，亦非受託行使之行政處分，被上訴人據以提起撤銷訴訟，於法不合，原判決未予駁回，洵屬違誤云云。第按國家或其他行政主體，為達成特定之公共目的，對私人所為有財產價值之給與，包括由行政機關或透過特定金融機構以較一般金融機構為優惠之條件貸給款項，其中行政機關對當事人之貸款申請所應具備條件之審核決定，自屬公法上之行政處分，當事人對於是否給與貸款之審核決定如有不服，自得提起行政爭訟，請求權利保護，是本件經理貸款之金融機構參與貸款條件之審核決定或取消貸款利息補貼資格，當事人對該貸款決定或對取消貸款利息補貼資格如有不服時，仍應許其提起行政爭訟。查原判決認上訴人因其申請貸款利息補貼之資格被取消，其優惠利率之適用有所爭執，應屬公法上之爭議，而得提起行政救濟，因將訴願機關所為訴願不受理之決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。經核於法既無違誤，上訴意旨仍執前詞指摘原判決不當，聲明廢棄，非有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 25 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 8 月 26 日
書記官 郭 育 玎