最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01324號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人不服中華民國93年2月26日臺中高等行政法院92年度訴字第939號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：一、本件區域計畫法事件，所謂違反區域計劃法第15條第1項之管制使用土地者，係指行為人在區域計劃範圍內以劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地而言，是以該區計劃法第15條所處罰之對象為行為人，上訴人既非行為人，當無該規定之適用。被上訴人引用內政部民國（以下同）90年2月1日台90內營字第9082332號函說明三：「關於區域計畫法第21條及第22條處罰對象未明確規定乙節：按該法第21條及第22條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第21條第2項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等」，而認定土地所有權人亦為處罰之範圍，以該內政部職權命令（行政規則）限制人民權利義務，有適用法則不當及違反法律保留原則之違誤。不能以區域計畫法第21條所指之恢復原狀等費用由土地所有人、使用人或管理人負擔，遽指違反第15條之規定得處罰土地所有權人。二、由最高法院91年度台上字第2028、1871號判決觀之，民法上承認「借名登記」之法律關係存在，借名登記與信託登記係二種不同之法律關係，信託登記須於土地上為信託登記註記，惟借名登記並不需要，端視雙方當事人之信任關係，更何況無信託登記註記不一定就沒有借名登記之法律關係存在。原審以無信託關係存在，即推論證人張文經之證詞不可採，未予調查事實，於未調查前即有理由不備以及應予調查之事項未予調查之違法。三、借名登記契約著重在當事人間之信任關係，證人張文經因認識上訴人乙○○，並相信上訴人為誠信之人，且其有員林鎮街上許多土地，值得信賴，故借其名義登記，上訴人所認識者僅是出面借名之張文經，究系爭土地為張文經與何人合夥，上訴人並不一定會知情，張文經亦無須將系爭土地內部合夥關係為何？向上訴人一一陳明。且上訴人之說辭與證人張文經就合資購地說法並不相衝突，證人張文經要求上訴人以其名義登記為土地之所有權人，上訴人當然會以為實際所有權人是張文經，原審就內部實際名義人為何？說法不一，即推論無借名登記存在，有違經驗法則，屬違背法令。證人張文經謂系爭土地由渠與蘇鴻鍊、黃月女及其他很多人合資購買的。由蘇鴻鍊、黃月女負責管理。就證人所稱由蘇鴻鍊、黃月女等人合資購買及蘇鴻鍊、黃月女二人管理等情，蘇鴻鍊、黃月女二人是否即為實際使用人，原審均未調查，實有應予以調查之事項未予調查之違法。四、再者「借名登記」著重當事人間之信賴關係，上訴人與張文經等人間無書面契約存在，並不一定就沒有借名登記關係，有書面契約固可以證明借名登記，但沒有書面契約不等於就沒有借名登記存在，原審以無書面契約、價值不輕，論以無借名乙事，有違論理、經驗法則。原審未予調查上訴人之資力為何？上訴人與張文經間之信賴程度為何？逕以推論似有不妥。五、上訴人僅為登記名義人，就土地並無使用、收益及處分之權，原審如認仍有違區域計劃法，命上訴人回復原狀與其目的之達成尚有關連，惟原處分另處新臺幣（以下同）30萬元之罰緩，與所欲達成之目的亦顯失均衡，且所處罰之金額亦屬過鉅，有違比例原則。為此請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人未提出答辯狀。
本院按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制．．．」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項分別定有明文。查本件彰化縣二林鎮公所於91年2月6日以二鎮民字第091001895號函向被上訴人查報彰化縣○○鎮○○段236之4、236之17、259地號等一般農業區農牧用地土地，未經申請核准擅自挖取土石，案經被上訴人查明認定上訴人違反區域計畫法第15條非都市土地使用管制規定，乃依同法第21條規定，以92年3月28日府地用字第0920054619號違反區域計畫法案件處分書裁處上訴人30萬元罰鍰，並限於文到3日內恢復原狀。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、查本件上訴人所有坐落彰化縣○○鎮○○段236之4、236之17、259地號土地為一般農業區農牧用地，該地未經申請核准擅自開挖，經民眾檢舉，彰化縣二林鎮公所於91年1月31日派員赴現場勘查，發現系爭土地確經開挖，且與鄰地地面相較深約2至3公尺，並形成水池，其開挖規模經彰化縣二林地政事務所實地測量，依序為0.7919公頃、0.09公頃及0.0803公頃，有土地登記謄本、彰化縣二林鎮公所查報之非都市土地違規使用案件處理情形表、現場稽查照片影本6幀及上開地政事務所92年8月20日二地乙字第0920005116號函送之土地勘測成果圖附原處分卷可稽，系爭土地未經許可擅自開挖變更地形地貌，顯已違反非都市土地使用管制之規定。二、上訴人雖主張系爭土地係張文經借用其名義辦理所有權登記，其與張文經間有借名契約存在，實際所有人為張文經，上訴人僅為登記名義人，迄未居於所有人之地位使用收益系爭土地，不明瞭其使用情形，亦不知該地違反土地使用管制規定，又被上訴人遽行處罰上訴人30萬元，與其欲達成之目的失衡，有違比例原則云云。惟查：（一）我國物權係採登記生效主義，此觀民法第758條之規定即明，即：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」經查系爭3筆土地之所有權人為上訴人「乙○○」，並非「張文經」，且該3筆土地亦無信託登記之註記，有原處分卷附土地登記謄本可按，上訴人對此亦不爭執，是系爭土地依法應為上訴人所有並無疑義。（二）證人張文經雖到庭證稱：系爭土地係渠與蘇鴻鍊、黃月女及其他很多人合資購買的，由蘇鴻鍊、黃月女負責管理，上訴人未參與投資，因上訴人有自耕能力所以以他當人頭登記為所有人等語，惟該證人並未提出投資契約等相關證據證明，徒托空言尚難憑信。另上訴人主張張文經借用其名義登記，顯與張文經所證多人合資購地之詞不符，且其主張存有借名契約乙節，並無書面契約或其他證據證明，衡情本件土地面積多達1萬餘平方公尺，價值非輕，豈容任意登記他人名義，所述顯與常情不符，尚難遽信。況所謂借名契約僅係債權契約，於契約當事人間固難謂不生拘束力，惟未經終止契約移轉登記予真正所有權人前，尚不生所有權變動之效果，仍應認登記名義人為所有權人。故縱上訴人所述借名契約存在，亦不能為其有利之認定。本件上訴人身為系爭土地之所有權人，依首揭規定即有依管制使用土地之責，乃未能善盡其責以維護系爭土地之合法使用，參照司法院釋字第275號解釋意旨，縱非故意亦難謂無過失。（三）末查，本件系爭3筆土地開挖規模合計達0.9622公頃已如前述，且已造成深約2至3公尺之水坑，其違法情節難謂不嚴重。被上訴人依區域計畫法第21條規定，裁處上訴人30萬元罰鍰，並限於文到3日內恢復原狀，經核亦與比例原則無違，上訴人此部分指摘亦屬無據。上訴人所述各節俱無足採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，上訴人訴請撤銷均無理由，因將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨無非就原審採證認事之職權行使，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 31 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 吳 錦 龍法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 9 月 2 日
書記官 郭 育 玎