最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01412號上 訴 人 乙○○（即選定當事人）訴訟代理人 張香奚律師被 上訴 人 交通部臺灣區國道新建工程局代 表 人 甲○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人不服中華民國92年8月28日臺北高等行政法院92年度訴更一字第10號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為興建第二高速公路後續計畫竹南西湖路段竹南鎮工程，需用座落苗栗縣○○鎮○○段170之3號內等五筆土地，面積11.0849公頃及同段161–7號內等586筆土地，面積
36.925072公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經內政部於民國86年4月22日以台內地字第8604245號及同年3月24日以台內地字第8602820號函核准徵收土地及其土地改良物，並經苗栗縣政府於86年5月14日以86府地用字第62638號及第62640號函公告土地徵收及發放補償費。上訴人於86年5月21日向苗栗縣政府（於86年5月24日以栗府收字第067822號收文）提出異議。苗栗縣政府於86年5月30日以府地用字第067822號函被上訴人就異議書內所陳路線規劃及設置停車場不當部分函覆上訴人，經被上訴人於86年6月10日以國工局86規字第12009號函答覆上訴人。嗣上訴人陸續就上開徵收土地陳情免徵收邊坡用地、提高補償費及要求退縮路權等事項，向被上訴人提出陳情，經被上訴人函復以倘退縮路權，免徵收邊坡用地，將造成工期延長、施工困難、土方無法平衡、經費增加等問題，仍以採原設計施工為佳，至所稱公告現值偏低一節，由被上訴人轉請地價權責機關苗栗縣政府處理，嗣經苗栗縣政府建請以特別救濟金方式補償。上訴人於87年12月21日以本件徵收補償經上訴人一再請求延宕至今尚未達成補償之具體決定，請儘速召集有關單位協調，並請求按徵收面積以每坪新臺幣（下同）5萬元補償，又渠等所有之土地設有抵押權部分，除有法院之執行命令外，因特別救濟金非抵押權消滅之賠償金，應由渠等領取云云，向交通部提出陳情。案經交通部於88年1月21日以交路88字第00475號函復上訴人，上訴人認被上訴人仍未對其所請求之事項予以處分，向交通部提起訴願，經該部以已逾提起訴願之30日法定不變期間，為駁回其訴願之決定；上訴人乃向行政院提起再訴願，行政院以交通部於88年1月12日召開之協調會其性質係屬機關與其他機關團體間內部所為職務之表示及上級行政機關本於行政監督，對所屬下級機關所為之指示，並非行政處分，駁回再訴願，上訴人遂提起行政訴訟，並合併提起給付訴訟，經判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經最高行政法院91年度判字第2352號判決廢棄，復經臺北高等行政法院92年度訴更一字第10號駁回上訴人之訴，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審主張：查本件土地徵收，苗栗縣政府於86年5月14日公告徵收，公告期間自86年5月15日起至86年6月14日止。上訴人已於86年5月21日依土地法第227條第3項之規定，向苗栗縣政府以異議書正式提出書面之異議在案，此有向苗栗縣政府依法提出異議之資料可稽。為此，關於系爭土地之徵收、補償公告，因已於法定期間依法異議，主管機關對此異議，迄未核定如何決定處分，因此，原徵收行政處分，並未確定。上訴人依土地法第227條第3項之規定，列舉5項具體異議事由，向苗栗縣政府提出異議書。苗栗縣政府即於同年月30日將該異議書函請被上訴人就異議書內所陳路線規劃及設置停車場不當部分逕復上訴人並副知有關單位及苗栗縣政府。被上訴人則於同年6月10日函覆上訴人，重複上訴人異議前之說明，並僅處理上訴人異議事項5項其中之1項，且未委託苗栗縣政府正式通知給上訴人，對上訴人異議爭執之其他事項，復均尚未作成決定。然查，本件屢經上訴人異議、陳情後，被上訴人與苗栗縣政府等機關，再三協調、研議，均未能就上訴人之異議，核定處分。為此，上訴人乃於87年7月30日下午3時30分，求見交通部部長，共同討論如何補償事宜。林前部長當場裁決：委請具公信力之財團法人中國生產力中心，進行實值勘估，地上物補償部分，則請臺灣省建築師公會實施鑑估，嗣完成鑑價後，即依勘估鑑定現值之結果核予補償。然經耗資委請中國生產力中心完成勘估鑑價後，被上訴人置交通部部長之承諾於無視，不履行該承諾核給補償，延宕至今。本件在徵收時，遵照司法院釋字第440號、第516號解釋，應給予合理、相當補償之意旨，至少應視同未依法規定地價之土地，準用土地法第238條第3款之規定，提交標準地價評議委員會評定，俾符解釋之補償精神。系爭徵收土地，經上訴人依法異議後，苗栗縣政府、被上訴人等，既均認為因無法單獨劃分區段及評定地價，並一致認定公告現值確實明顯偏低、不合理，竟未準用土地法第238條第3款之規定，提交標準地價評議委員會合理評定，自難謂符合前揭解釋應給予合理相當補償之意旨。何況所謂特別救濟金、加發獎勵金、轉業輔導金、或參照其他個案之加成補償金等，均非屬地價範圍，而且牽涉到他項權利人之權益，彼此不能混淆、併論。土地法第227條第3項，固然已經規定土地權利利害關係人，對於第1項之公告事項有異議，因此，參照最高行政法院52年判字第263號判例意旨，該項異議之性質、效力，應視同訴願。本件土地徵收案，上訴人在法定期間內，依土地法提出異議之後，被上訴人延至88年11月仍未決定，但土地已經為被上訴人進入施工築路，並逕為分割登記為國有，於87年12月21日函請被上訴人速為決定補償，但被上訴人延至88年11月16日，再函請苗栗縣政府依更正地價方式作業；事實上，被上訴人明知更正地價不符辦理更正公告地價、公告現值作業注意事項之規定，存有爭議，迄未解決。上訴人之異議，經延宕2年又7月餘，既不獲決定處分，唯有於88年12月17日依訴願法提出訴願、再訴願及行政訴訟。參照最高行政法院52年判字第263號判例意旨，依土地法第227條第3項所提出之異議，其效力應等同於訴願。又原告異議之後，所繼續提出之陳情，屬補充性質，不能率然視為一般陳情案件。依行政訴訟法第4條第1項之規定，提起訴願逾3個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。上訴人既經提起相當於訴願之異議，逾時2年又7個月餘，仍未獲決定處分，本得逕行提起行政訴訟，無須先行訴願程序。再者，參據訴願法第1條第1項規定以觀，土地法第227條第3項既然有異議之特別規定，應屬訴願法第1條第1項但書所謂法律另有規定者，自應從其規定。基此，上訴人於異議不獲妥處之後，提起行政訴訟前，本無應先行訴願之法令規範，並無應先行訴願程序之必要。退萬步言，如果將土地法所定之異議，解釋為訴願前之先行程序，不惟欠缺法律依據，且屬任意擴張解釋，有違法旨；受理異議機關，如果逾相當之合理期間，延未決定處分正式通知異議人，依法理，異議人應得隨時提起訴願，否則憲法第16條所保障之民權，將無以實現，準此，上訴人所提之訴願，即無適法性之疑慮。依訴願法第2條人民依法申請之案件，所謂依法申請，例如人民依商標法，專利、建築法等申請商標、專利、建築執照等，固有本條之適用，人民依法規或本於其權益之保障所為之申請亦應包括在內。次按，上訴人提起本件訴訟，是主張被上訴人之徵收行政處分，違反土地法施行法第49條、司法院釋字第400號、第409號、第425號、第440號等解釋，未給予上訴人合理、相當之補償等由，侵害上訴人之權益，經依土地法之規定，提出異議之後，未獲妥處；乃於87年12月21日以金律字第1221號函，就合理補償事宜，呈請被上訴人之上級機關交通部召開協調會議，具體訴求按照每坪5萬元計算核給補償，期獲解決。但是，被上訴人因協商、研究、處理，曠日費時，不獲具體決定、處分；上訴人本於其權益之保障，對被上訴人有所訴求，參據前揭說明，是屬於訴願法第2條所謂之人民申請案件，既未獲處分，乃依訴願法第2條之規定，提起訴願，當屬適法。交通部訴願審議委員會，未先究明上訴人之訴願標的，竟誤自上訴人收受交通部88年1月12日召開之協調會議紀錄時起計算，認為上訴人之訴願，已逾法定30天之期限為由，駁回上訴人之訴願。實則，人民申請案件，行政機關逾法定期間仍不作為者，人民隨時得提起訴願，無另訂訴願期間之必要，此有訴願法第14條於87年修正時之修正理由足徵。因之，交通部訴願決定書，以上訴人已逾法定30天之期限為由，駁回訴願，自非適法。
至於行政院訴願審議委員會，以交通部88年1月12日召開之協調會之性質，非屬行政處分，不得對之提起訴願，維持交通部之原決定，駁回上訴人之再訴願。明顯誤會上訴人訴願標的就是協調會議紀錄，未發揮訴願審議功能，致生誤會。上訴人提起本件訴訟，請求撤銷原訴願決定，並合併請求判命為一定之賠償給付之訴訟，應符合行政訴訟法第5條、第7條之規定。另依司法院釋字第400號、第409號、第425號、第440號解釋，國家機關依法徵收人民之財產，應給予相當、合理之補償，其形成個人利益之特別犧牲，社會大眾並因而受益者，應享有相當補償之權利，以及有權利必有救濟，有救濟斯為權利法理，上訴人之土地被徵收，應享有相當、合理補償之權利，並非無據。再者，原處分徵收補償費之計算，是將上訴人之丙建土地與其他農牧用地、溜地、林地等同視，顯然不相當、不合理，有違司法院解釋。本件土地徵收事件，雖依法是經由內政部核准，但是，內政部是因被上訴人即需用地機關之聲請而為核准，且與被上訴人無隸屬關係；再者，參據土地法施行法第58條規定，被徵收土地補償金之計算與發給，由需用地人委託該管直轄市或縣（市）地政機關為之。據此以觀，應認被上訴人乃委託苗栗縣政府辦理徵收之原處分機關。基此，上訴人向被上訴人之直接上級機關即交通部提起訴願，於法尚無違誤。退萬步而言，如果所提訴願，是否向非法定管轄機關提起訴願存有疑慮，依訴願法第61條之規定，該訴願亦不失其效力；況交通部訴願審議委員會、行政院訴願審議委員會，均不認上訴人所提訴願之訴願管轄機關有誤。參據行政訴訟法第24條第1款規定，經訴願程序之行政訴訟，其被上訴人為駁回訴願時之原處分機關。基此，本件土地徵收行政處分，依法應視為委託機關即被上訴人之行政處分，本件訴訟之被上訴人，當無不適格之疑慮。另查被上訴人主張依87年修正前訴願法第9條第1、2項規定，人民得自該所指之法定期限經過後滿10日起於30日內提起訴願。原訴願決定書謂上訴人已逾提起訴願之期限而駁回訴願亦無不當。實則，上訴人是申請合理相當之補償，法無被上訴人應於若干期間決定之明文規定，換言之並無該條所謂之法定期間之疑慮。被上訴人未審究修正前訴願法第9條所謂之法定期限為何所指，復未究明上訴人申請、訴願之標的為何，自難免於誤會。上訴人於87年12月21日以87金律字1221號函，請被上訴人之上級機關交通部速召集有關單位依陳情人之訴求迅速決定補償，以舒民困。該律師函是乃同一補償事件之再次訴求，前、後本有其一貫性，該金律字1221號函，並非毫無關聯的獨立申請事件，上訴人所提訴願，亦屬同一補償事件等語，求為判決撤銷一再訴願決定，並命被上訴人應賠償上訴人580,071,080元，及自起訴狀送達翌日起按年息百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：經觀苗栗縣政府86年5月14日86府地用字第62638號之公告，及苗栗縣政府86年5月14日86府地用字第62640號之公告之記載，可知被上訴人並非系爭土地徵收之原行政處分機關。又參最高行政法院89年度裁字第1075號裁定、最高行政法院80年度判字第1752號判決、最高行政法院79年度判字第560號判決意旨，本件土地徵收之公告中，其興辦事業類別為交通事業，依89年1月修正前之土地法第222條規定，應由中央地政機關（即內政部）核准之。再查，本件土地徵收公告上亦已載明經內政部函示准予徵收，參諸上開最高行政法院之見解及訴願法之規定，關於土地徵收之原行政處分機關應為內政部。然依87年修正前訴願法第2條第2項及同法第9條第1、2項之規定，不論被上訴人認為上訴人訴願書之請求事項「對徵收之土地以每坪5萬元補償，並速為具體決定」並不符人民依法聲請之案件的要件，退步而言，上訴人係於88年12月17日提起訴願，交通部並於89年1月27日作成訴願決定書，故上訴人於提起訴願時，至交通部作成於訴願決定時，仍應適用87年修正前訴願法之相關規定。換言之，假設上訴人主張渠係因行政機關對於其依法聲請之案件於法定期限內應作為而不作為，則上訴人應先證明其有遵守法定期限，否則訴願決定書謂上訴人已逾提起訴願之期限決定駁回其訴願，亦無不當。是上訴人主張人民申請案件，行政機關逾法定期間仍不作為者，人民隨時得提起訴願，無另訂訴願期間之必要，此有訴願法第14條訂於87年修正時之修正理由足徵云云，恐係對訴願法87年之修正條文的施行日期有所誤會而誤為引用所致。再查上訴人請求被上訴人賠償，經觀其書狀內容似指特別救濟金，按上訴人陳情請求發放法律規定以外之救濟金，本即非屬依法聲請之案件，行政機關依當時之相關法律，自無應作成行政處分之義務。依土地法第239條、第241條、第242條規定，徵收土地時給予補償地價、土地改良物或農作改良物之補償費，然並未有法律規定課被上訴人有給付救濟金之義務。再查，上訴人對於苗栗縣政府86年5月14日之徵收公告，雖於86年5月21日提出異議，惟其異議內容並未對地價補償有所爭議。迄86年7月4日，始以陳情書之方式向交通部及被上訴人、用地組、規劃組，主張公告現值偏低，雖其時已超過公告異議期間，惟苗栗縣政府仍函轉竹南地政事務所查明，嗣竹南地政事務所亦於86年7月10日函覆，謂其公告現值並無不合理之處。因上訴人不斷陳情，交通部乃陸續於87年8月18日、87年11月30日召開協調會議，上訴人不滿其進度，乃於87年12月21日87金律字第1221號函請交通部協調有關單位，速為決定補償，嗣交通部即於88年1月21日召開協調會議，並以該協調會議記錄兼復上訴人。關於發放特別救濟金之可行性及其救濟方案，經多次討論後，最後經交通部以89年6月8日交總89字第005703號函裁示救濟金依苗栗縣政府按研商救濟方式計算之數額加4成之方式處理，被上訴人乃憑以辦理，並通知上訴人，惟該金額目前已遭法院扣押。就最高行政法院發回意旨，交通部89年6月8日交總89字第005703號函係回覆被上訴人89年5月3日國工局89地字第09963號函，觀諸被上訴人89年5月3日國工局89地字第09963號函說明所載，交通部89年4月11日交總89字第003759號函，係為轉交上訴人89年3月23日向交通部陳情之陳情書。惟觀諸該陳情書受文者為交通部，其主旨亦係請求交通部依會議決議辦理，故其陳情之對象顯非被上訴人，當無疑義。另查苗栗縣政府89年4月15日89府地用字第8900028164號函，亦係檢送上訴人89年4月10日之陳情書。上訴人陳情書受文者為苗栗縣政府，其文主旨亦係請求苗栗縣政府依交通部之決議辦理，其陳情之對象亦非被上訴人。而由苗栗縣政府89年4月17日89府地用字第8900029751號函內容可知，僅係苗栗縣政府告知被上訴人關於系爭徵收土地之地價，經調查結果並無需調整之處。前開交通部89年6月8日交總89字第005703號函，究其原因，係基於上訴人對交通部及苗栗縣政府之二份陳情書而來，而其陳情之內容，則均係針對交通部87年11月30日及88年1月12日之會議決議而來，故被上訴人亦一併檢附交通部所召開之87年11月30日會議記錄及88年1月12日之會議記錄，以利明瞭。上訴人主張申請事件是指87金律字第1221號向交通部申請函，再觀87金律字第1221號函文，其函受文者為交通部，依其主旨及說明第3點之記載，其陳情之對象，及請求決定之對象，均為交通部而非被上訴人。上訴人所主張之87金律字第1221號函陳情事件既非向被上訴人所為，不論其陳情是否於法有據，被上訴人均無作為或不作為之義務可言。上訴人雖於86年5月21日提出異議書，惟其異議之內容並無本訴主張之補償特別犧牲或特別救濟金之相關請求。次查，上訴人主張之特別犧牲，亦未見法律上有給付之依據。綜上，本件上訴人向交通部申請給付特別救濟金（或特別犧牲補償），顯非屬依法申請之案件，自不符訴願法第2條第2項之規定。上訴人稱人民依法規或本於其權益之保障所為之申請亦應包括在內云云，惟查就土地徵收之徵收補償，土地法第5編第3章訂有明文，顯已就人民權益之保障詳為規定，是則上訴人執法規所未規定之特別犧牲補償，主張屬於人民本於權益之保障，恐有誤會。上訴人主張其係向交通部之申請，交通部有無為之處分，並非就85年土地徵收之行政處分有所爭議，是則本件訴訟應已無庸審酌原徵收行政處分之必要。況原土地徵收行政處分之機關亦非被上訴人，縱上訴人對原土地徵收行政處分有所爭議，亦非得於本件訴訟中對被上訴人為主張或請求。再查，假設依上訴人之邏輯，認為不管向那一個機關陳情，本件訴訟與以前多次陳情均為同一補償事件，前後有其一貫性云云，惟自土地徵收前迄上訴人之提起爭訟後，對於本件訴訟主張之特別救濟金（或徵收補償偏低），事實上行政機關均早已有所決定並通知上訴人，依苗栗縣政府86年7月21日函文可知，關於上訴人就地價公告現值異議部分，業經苗栗縣竹南地政事務所函覆，說明公告現值並未偏低，換言之，上訴人早已於86年7月即知悉行政機關告知依公告現值計算之地價補償費無調整之必要。上訴人不服前項通知，乃又四處陳情，最後交通部乃統籌研商關於發放特別救濟金之可行性及其救濟方案，其經多次討論後，交通部於89年6月8日以交總89字第005703號函裁示，救濟金依苗栗縣政府研商救濟方式計算之數額加四成之方式處理，被上訴人乃憑以辦理，並通知上訴人，惟該金額目前已遭法院扣押等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人陳明其主張的申請事件是指87金律字第1221號向交通部申請函，但交通部88年1月21日交路88字第475號函並未為准駁的處分，查上訴人係於88年12月21日提起本件訴願，另於89年3月3日提起再訴願，有訴願及再訴願書所蓋收文戮可憑。依當時適用之修正前訴願法第3條規定，上訴人訴願書及再訴願書所載受理訴願機關及再訴願機關亦分別為交通部及行政院。因此，上訴人既主張係交通部88年1月21日交路88字第475號函送協調會會議記錄內容，未針對其金律字第1221號申請函為答覆，作成准駁之處分，而依當時訴願法第2條規定向交通部提起訴願，顯然上訴人即認交通部係當時訴願法第2條所指對於人民依法申請之案件，於法定期限內應作為而不作為，致損害人民之權利或利益之機關。再本件係依修正前訴願法而定訴願決定機關為交通部，再訴願決定機關為行政院，上訴人既係對再訴願決定不服提起行政訴訟，依前述說明，自應以交通部為被告始為正當。查上訴人於86年5月24日固曾就苗栗縣政府以86年5月14日86府地用字第62638號及第62640號徵收公告，向苗栗縣政府提出異議，有異議書在卷足據，惟苗栗縣政府除於86年5月30日以府地用字第067822號函被上訴人，就異議書內所陳路線規劃及設置停車場不當部分函覆上訴人，經被上訴人於86年6月10日以國工局86規字第12009號函覆上訴人外，苗栗縣政府就上訴人其餘徵收公告異議部分如迄今尚未為處分，應屬上訴人得否另依現行訴願法第2條對苗栗縣政府向中央主管部（即內政部）提起訴願，或於經訴願程序後，依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟之問題。本件上訴人87金律字第1221號函申請對像既為交通部，其請求係關於系爭土地徵收補償經上訴人一再請求延宕至今尚未達成補償之具體決定，請儘速召集有關單位協調，並請求按徵收面積以每坪5萬元補償，又渠等所有之土地設有抵押權部分，除有法院之執行命令外，因特別救濟金非抵押權消滅之賠償金，應由渠等領取等，與上訴人86年5月24日對徵收公告係主張暫緩徵收座○○○鎮○○段中大埔小段309號土地共16筆待交通部重新設計規劃後再處理者，兩者異議或請求對象，以及內容並不相同，並非同一徵收異議或申請事件之行政爭訟程序。上訴人主張前述金律字1221號函，並非毫無關聯的獨立申請事件，而係沿自86年5月21日法定期限內所依法提出異議以及其後於86年7月4日、7月14日、12月4日、87年5月27日、6月17日等，以上訴人被徵收之土地屬丙種建地，卻與隔鄰之山坡地保育區、林地、溜地同等價格徵收，明顯不合理等由，向被上訴人提出申請要求依實值、鑑定價格核給合理、相當之補償，為有其一貫性之同一補償事件云云，非屬可採。本件之訴願決定，與上訴人對苗栗縣政府於86年5月14日以86府地用字第62638號及第62640號徵收公告異議，既屬不同行政爭訟之事件，並不生上訴人所提訴願是否非向法定管轄機關提起之問題。因此，上訴人87金律字第1221號函係向交通部為之，上訴人主張未依當時訴願法第2條就人民依法聲請之案件，於法定期限內應作為而不作為，致損害人民之權利或利益之機關亦為交通部，已如前述。而本件係依89年7月1日修正施行前之訴願法決定訴願決定機關為交通部、再訴願決定機關為行政院，上訴人聲明請求撤銷訴願決定及再訴願決定，依前述說明，自應以交通部為被告，當事人始為正當。並於92年8月14日言詞辯論期日向上訴人闡明再訴願決定係針對交通部的訴願決定所為，撤銷訴訟被告應補正為交通部，惟上訴人仍主張被告應為被上訴人，則關於上訴人請求撤銷訴願及再訴願決定之撤銷訴訟部分，為當事人不適格，應予駁回。又上訴人主張被上訴人應賠償580,071,080元，及自起訴狀送達翌日起按年息百分之5計算之利息部分，非屬撤銷訴訟部分，雖無當事人不適格之問題。但查，行政訴訟法第5條請求之訴訟標的係請求行政機關作成行政處分，即一般所稱之課予義務訴訟，本件上訴人所請求之580,071,080元係財產給付，故與行政訴訟法第5條之規定無涉。又上訴人請求上開金額雖援引土地法施行法第49條、司法院釋字第400號、第409號、第425號、第440號等解釋文，謂之其財產權受有特別犧牲。但查土地法既對被徵收土地之補償費用數額（土地法第236條、第239條參照）、救濟程序（土地法第227條參照）設有明文，上訴人自應依該規定請求救濟。上訴人雖於86年5月24日曾就苗栗縣政府以86年5月14日86府地用字第62638號及第62640號徵收公告，向苗栗縣政府提出異議，已如前述，惟苗栗縣政府除於86年5月30日以府地用字第067822號函被上訴人就異議書內所陳路線規劃及設置停車場不當部分函覆上訴人，經被上訴人於86年6月10日以國工局86規字第12009號函覆上訴人外，就上訴人其餘徵收公告異議部分如迄今尚未為處分，應屬上訴人得否另行依訴願法第2條對苗栗縣政府向中央主管部（即內政部）提起訴願，或於經訴願程序後，依行政訴訟法第5條第1項規定對苗栗縣政府提起課予義務訴訟，以及得否於該行政訴訟中合併對苗栗縣政府提起財產上給付之訴之問題。本件被上訴人係系爭徵收土地之需地機關，並非徵收處分之委託機關，尚無訴願法第7條（87年修正前訴願法第6條）之適用。上訴人對其被徵收土地補償之數額如有異議，依土地法第227條第3項之規定，自應向縣（市）地政機關即苗栗縣政府主張，而非向需地機關之被上訴人為請求。況司法院釋字第336號解釋理由書後段亦說明關於因財產權所受之「特別犧牲」，應如何予不同程度之補償，係立法問題，依上開說明，上訴人所引各項法規範既非實體法上請求權之基礎，上訴人依此主張被上訴人就其被徵收之土地給予補償偏低，應補足與市值之差額，亦屬無據。從而上訴人請求被上訴人應賠償580,071,080元，及自起訴狀送達翌日起按年息百分之5計算之利息部分，為無理由，應予駁回。另交通部89年6月8日交總89字第005703號函係回覆被上訴人89年5月3日國工局89地字第09963號函，被上訴人89年5月3日國工局八九地字第09963號函說明則記載交通部89年4月11日交總89字第003759號函，係為轉交上訴人89年3月23日向交通部陳情之陳情書。惟觀諸該陳情書受文者為交通部，其主旨亦係請求交通部依會議決議辦理，故其陳情之對象顯非被上訴人。另查苗栗縣政府89年4月15日89府地用字第8900028164號函，亦係檢送上訴人89年4月10日之陳情書，該陳情書受文者為苗栗縣政府，其主旨亦係請求苗栗縣政府依交通部之決議辦理，而其陳情之對象亦非被上訴人。由苗栗縣政府89年4月17日89府地用字第8900029751號函文內容觀之，僅係苗栗縣政府告知被上訴人關於系爭徵收土地之地價，經調查結果並無需調整之處。因此，前開交通部89年6月8日交總89字第005703號函，究其原因，係基於上訴人對交通部及苗栗縣政府之二份陳情書而來，而其陳情之內容，則均係針對交通部87年11月30日及88年1月12日之會議決議所為。被上訴人89年5月3日國工局89地字第09963號函，係對交通部89年4月11日交總89字第003759號函交下乙○○君陳情書，及依據苗栗縣政府89年4月15日89府地用字第8900028164號函以及89年4月17日89府地用字第8900029751號函所為之答覆。其固然與上訴人於87年12月21日87金律字第1221號函中所指對交通部87年11月30日會議記錄內容不滿之事實有關。但查本件上訴人87金律字第1221號函申請對像既為交通部，其請求系爭土地徵收補償按徵收面積以每坪5萬元補償，又渠等所有之土地設有抵押權部分，除有法院之執行命令外，因特別救濟金非抵押權消滅之賠償金，應由渠等領取等事由而來，與上訴人對苗栗縣政府於86年5月14日以86府地用字第62638號及第62640號徵收公告異議，既屬不同行政爭訟之事件，而本件撤銷訴訟部分為當事人不適格，請求應賠償上訴人580,071,080元，及自起訴狀送達翌日起按年息百分之5計算之利息部分，亦屬無據，故關於被上訴人89年5月3日以國工局89地字第09963號函報交通部原因查明之結果，尚不影響本件之判斷等語為由，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：按經訴願程序之行政訴訟，其被告應為駁回訴願時之原處分機關，行政訴訟法第24條第1款定有明文，而上訴人於88年12月17日提起訴願時，已於訴願書載明原行政處分機關為被上訴人，故交通部訴願審議委員會未先究明上訴人之訴訟標的，竟誤自上訴人收受交通部88年1月12日召開之協調會議記錄時起算，認為上訴人之訴願已逾法定期間為由，駁回上訴人之訴願，而再訴願決定機關又以前開協調會議紀錄並非行政處分，不得提起訴願，而駁回上訴人之再訴願。上訴人列交通部臺灣區國道新建工程局為被告，是因無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，應視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，依訴願法第7條規定，比照訴願法第4條規定。本件土地徵收事件，雖係由內政部核准，但內政部係因用地機關即被上訴人之聲請而為核准，才委託苗栗縣政府辦理徵收，而苗栗縣政府與被上訴人無隸屬關係，再依土地法施行法第58條規定，被徵收土地補償金之計算與發給，由需用地機關委託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，苗栗縣政府之徵收公告已載明需用地機關為被上訴人，故被上訴人為原處分機關，則上訴人將被上訴人列為被告，於法並無違誤，原審判決顯有判決理由與證據（訴願書）矛盾之違背法令及判決不適用行政訴訟法第24條第1款規定之違法。且原審未命補正亦是違法。再按土地法於78年12月29日修正增訂第227條第3項異議程序，但並無類似稅捐稽徵法第35條之規定，然參據訴願法第1條第1項規定，上開土地法之異議程序，即屬訴願法第1條第1項但書之法律另有規定，故該項異議之性質、效力，本應視為相當於訴願程序，上訴人因此提起撤銷訴訟並無不當。又上訴人於異議程序進行中，繼續提出陳情、訴求，均屬原異議之補充性質，並非個別獨立事件，然原審判決卻認並非同一徵收異議或申請之行政爭訟程序，意指異議內容不得補充或變更，顯有違論理法則。又上訴人於歷次陳情及訴願中援引司法院解釋及土地法施行法第49條，旨在敘明應獲得合理相當之補償，因此請求被上訴人補償上訴人所受之損失與特別犧牲，自是依民法損害賠償之規定所為請求，而原審判決僅稱上訴人之請求無據，卻未於理由項下記載關於攻擊防禦方法之意見及法律上意見，有判決不備理由之違法。且依內政部頒佈土地徵收法令補充規定第13點規定，需用地機關加發徵收土地的救濟金，不是補償地價，地政機關不應干涉，又依司法院釋字第542號解釋，發給救濟金是被上訴人的義務，上訴人有請求核發之權利，原審判決認為上訴人無請求權，適用法規顯有不當。且依被上訴人89年8月31日國工局89地字第19423號函，更已經核定發給上訴人救濟金32,194,053元，兩造僅是對金額爭執，原審認為應對苗栗縣政府向內政部提起訴願，適用法規顯有錯誤等語，爰請判決廢棄原審判決，並命被上訴人應賠償上訴人580,071,080元，及自起訴狀送達翌日起按年息百分之5計算之利息。
六、本院按：經訴願程序之行政訴訟，應列駁回訴願時之原處分機關為被告，始為當事人適格，行政訴訟法第24條第1款定有明文。惟當事人適格之存否，涉及當事人有無訴訟實施權之審查，而當事人之具備訴訟實施權，為行政法院就訴訟為有無理由本案判決之前提要件，行政法院於訴訟中應隨時依職權調查。換言之，被告是否為適格當事人，非以原告主觀認定為之，應以行政法院依職權調查審認為準據。本件上訴人於87年12月21日以87金律字第1221號函，向交通部陳情，請該部協調有關單位速為決定補償系爭土地徵收損失，上訴人係因收受交通部88年1月21日交路88字第00475號函所附之該部88年1月12日召開之『中二高竹南至西湖段○○鎮○○段中大埔小段310–3等土地徵收案』協調會會議記錄，而認被上訴人未依上開協調記錄對其所依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，而於88年12月21日依當時之訴願法第2條規定向交通部提起訴願，請求前開徵收上訴人所有座○○○鎮○○段中大埔小段等310－11、12、10號土地計44,434平方公尺，折合為13,441.29坪，每坪5萬元補償，並請迅為具體決定。上訴人於89年11月20日向原審法院起訴，其起訴狀內並陳明上訴人提出訴願係因被上訴人拖延時日過久未作成行政處分而依訴願法第2條提出訴願（起訴書第三項參照）。上訴人於原審法院亦陳明其「主張的申請事件是指87金律字第1221號向交通部申請的函。但交通部用88年1月21日交路88字第475號函寄來協調會會議記錄內容，我們認為沒有針對金律字第1221號函為答覆，所以我們針對交通部提起訴願，因為交通部對於我們的金律字第1221號函沒有為准駁的處分。」（原審卷92年5月28日準備程序筆錄參照），依訴願時及上訴人於89年3月3日提起再訴願時，即修正前訴願法第3條規定，「訴願之管轄，如左．．．七、不服中央各部、會、署之行政處分者，向原部、會、署提起訴願；如不服其決定，向主管院提起再訴願。．．．」上訴人訴願書及再訴願書所載受理訴願機關及再訴願機關亦分別為交通部及行政院。因此，上訴人既主張係交通部88年1月21日交路88字第475號函送協調會會議記錄內容，未針對其金律字第1221號申請函為答覆，作成准駁之處分，而依當時訴願法第2條規定向交通部提起訴願，顯然上訴人即認交通部係當時訴願法第2條所指對於人民依法聲請之案件，於法定期限內應作為而不作為，致損害人民之權利或利益之機關。再本件係依修正前訴願法而定訴願決定機關為交通部，再訴願決定機關為行政院，上訴人既係對再訴願決定不服提起行政訴訟，依前述說明，自應以交通部為被告始為適格。自不因上訴人於一再訴願程序列被上訴人為相對人，而使被上訴人為適格被告。又由上開說明得知，本件上訴人爭執重點為交通部未能妥適核發特別救濟金，與系爭土地徵收程序無涉，而被上訴人並非特別救濟金核發機關，亦非法定執行機關。縱上訴人曾於苗栗縣政府86年5月15日至同年6月14日公告徵收系爭土地期間，上訴人於同年5月21日提出異議，爭執路線規劃及設置停車場不當，亦與核發特別救濟金無涉。且依土地法及當時有效訴願法規定，亦無異議發生訴願效力之規定；亦即上訴人86年5月21日向苗栗縣政府徵收公告，提出異議，對徵收公告係主張暫緩徵收座○○○鎮○○段中大埔小段309號土地共16筆待交通部重新設計規劃後再處理者，與上訴人請求交通部協調核發特別救濟金間，兩者異議或請求對象，以及內容並不相同，並非同一徵收異議或申請事件之行政爭訟程序。上訴人主張前述金律字1221號函，並非毫無關聯的獨立申請事件，而係沿自86年5月21日法定期限內所依法提出異議，以及其後於86年7月4日、7月14日、12月4日、87年5月27日、6月17日等，以上訴人被徵收之土地屬丙種建地，卻與隔鄰之山坡地保育區、林地、溜地同等價格徵收，明顯不合理等由，向被上訴人提出申請要求依實值、鑑定價格核給合理、相當之補償，為有其一貫性之同一補償事件云云，非屬可採。次按無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，應視同委託機關之行政處分，固為上訴人提出訴願時訴願法第6條明定（修正後為第7條），惟本件系爭土地徵收之爭議，依當時土地法規定，被上訴人固為系爭土地徵收之需地機關，惟其與核准機關之內政部，及公告機關之苗栗縣政府間並非委託關係；就系爭土地特別救濟金之核發單位交通部、執行機關苗栗縣政府間，亦非委託關係，已詳上開說明。上訴人雖曾於苗栗縣政府86年6月14日公告屆滿後之86年7月4日，以系爭徵收土地核定之公告現值偏低為由，向該府提出陳情，核與土地法第227條第3項規定，尚無不合。該府致函其所屬竹南地政事務所於同年7月10日函覆，系爭徵收土地公告現值並無不合。上訴人就徵收價金如有不服，自應以苗栗縣政府為相對人，對之提起行政爭訟，焉能依當時訴願法第6條之規定，逕向被上訴人起訴，請求給付580,071,080元及合法定遲延利息之補償金。上訴人上訴理由，變更本件訴訟標的，主張依民法損害賠償之法律關係（上訴人92年10月26日上訴理由狀第6頁第5行，理由4參照），上開訴之變更，除依行政訴訟法第238條第2項規定，不應准許外，民法損害賠償之法律關係並非公法上之爭議，依同法第2條規定，亦不得提起行政訴訟，上訴人顯誤上開法條意旨，核無足採。綜上所述，原審判決認撤銷訴訟部分，為當事人不適格，雖一再訴願決定理由尚待商榷，仍予以維持；而給付訴訟部分為無理由為由，判決駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴人依其主觀法律見解，難認原審判決違法，其聲明廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 15 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 9 月 19 日
書記官 莊 俊 亨