最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01569號上 訴 人 臺北縣貢寮區漁會代 表 人 甲○○訴訟代理人 姜禮增律師被 上訴 人 臺灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 簡維能律師
陳美華律師上列當事人間因漁業法事件，上訴人不服中華民國93年4月23日臺北高等行政法院92年度訴字第2139號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為辦理核能四廠海域工程，需使用上訴人取得漁業權之部分海域，案經經濟部函請臺灣省政府處分貢寮區漁會之專用漁業權，該府遂於民國（下同）88年3月11日以府農漁字第149458號函依漁業法第29條規定撤銷貢寮區漁會所有台專漁字第6號專用漁業權之部分專用漁業權海域，面積
2.66平方公里，及停止該專用漁業權部分海域漁業權之行使，面積1.78平方公里，其停止期間自88年3月11日起至93年2月28日止。嗣經濟部與上訴人數次協調補償金額，因協調不成，經經濟部函請中央主管機關行政院農業委員會（以下稱農委會）決定補償金額，農委會乃於88年3月12日以（88）農漁字第88600210號函決定補償金額為新台幣（下同）215,612,752元，被上訴人並將上開補償金為提存。上訴人不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：上訴人之漁業權，乃公權之一種，故其具有公法之性質存在，係屬公法事件，依行政訴訟法第8條，得向高等行政法院提起一般給付訴訟。按漁業法第29條第3項規定，變更、撤銷、停止漁業權之處分造成受處分人損害時，應進行協調程序，以決定補償金額。經濟部稱已辦理3次協調會，復於88年3月12日辦理第4次協調會，均協調不成云云。惟查，經濟部未依法定程序送達開會通知，自不生協調之效力。既未經協調，即無由行政院農委會自行決定補償金額之餘地。又被上訴人所提出之評估研究報告，係由被上訴人自行委託漁業生物試驗所評估，上訴人既無參與，也不知情，臺灣省政府公告及撤銷、並停止上訴人之專用漁業權之處分，以及農委會之決定顯然違法。退萬步言，被上訴人所提出之評估研究報告，其金額之計算亦不合理。其計算公式、計算基礎、損害之評估等均屬錯誤違法。被上訴人所提出之報告中，均以漁場永久消失計算補償金額，惟農委會則僅就長期佔用區以漁場永久消失計算補償金額，施工需要區則僅就施工期間之5年為計算，顯然低估施工後對環境造成的殺傷力。上訴人據海洋大學教授陳荔形所作「台灣電力公司第四核能發電廠漁業損失補償之研究」報告書中所提出之計算方法，請求被上訴人應給付予上訴人之補償金額與被上訴人已提存之金額間之差額。為此，求為判決命被上訴人應給付上訴人969,048,029元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息等語。
三、被上訴人則以：按漁業法第2條前段第29條第1項第8款、第2項規定，主管機關因公共利益之需要，得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使。而中央主管機關為決定後，除所為決定有不當、違法被撤銷外，自不得再以其他理由請求增加給付。臺灣省政府於88年3月11日以88府農漁字第149458號函撤銷、停止上訴人部分專用漁業權前，被上訴人曾由目的事業主管機關經濟部先後辦理4次協調會，惟因歷次協調會不成立，經濟部乃分別於87年6月20日、88年3月2日及12日共3次檢送協調不成立之會議紀錄及補償金額評估報告，函請農委會依漁業法第29條第3項規定決定補償金額。而農委會遂於88年3月12日以（88）農漁字第88600210號函決定補償金額為215,612,752元。查農委會決定補償金額之計算方法係採用我國、日本、韓國慣用之資本還原法，考慮漁場之位置、優劣等，以過去之漁業產值推估未來損失之補償金額，對於漁業權人之權益均已充份考慮。再者，依上訴人主張之請求實為私法原因之給付，而非公法原因之給付，顯見上訴人之訴欠缺一般給付訴訟之實體判決要件，欠缺訴之利益，其訴為不合法等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查因主管機關依漁業法第29條規定，所為之變更或撤銷其漁業權或停止其漁業權之行使所導致之損害補償，性質上為因合法行政處分遭受損害所生公法上損失補償請求權，本件被上訴人為私法人，不得成為公法上請求權之對象，上訴人以之為被上訴人，提起本件訴訟，其當事人已有不適格，訴已無理由。退步言之，查漁業法第29條第3項既規定，因主管機關所為變更或撤銷漁業權或停止其漁業權之行使所導致損害之補償金額，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以適當之補償；協調不成時，由中央主管機關即農委會決定之。本件已經目的事業主管機關經濟部以其與上訴人數次協調補償金額，因協調不成，函請中央主管機關農委會決定補償金額，農委會決定補償金額為215,612,752元，並經本院90年度判字第2095號判決確定，則上訴人因其漁業權部分遭撤銷或部分遭停止行使，所得請求補償金額為215,612,752元，被上訴人並已提存，因而上訴人以其應受之補償金扣除被上訴人已提存之金額，請求被上訴人給付969,048,029元及遲延利息，即乏依據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：本件係公法上徵收或類似徵收之補償問題事件，係公法事件。按行政訴訟法第2條規定，係採「概括主義」，所謂當事人適格係指就具體之特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言。另大法官吳庚認為：行政訴訟法對確認訴訟及一般給付訴訟之實體判決要件，其規定與撤銷訴訟及課予義務訴訟既有不同，亦即前兩種訴訟並不直接有對抗公權力侵害之要素，則尚不必援引訴訟權能之理論，比照民事訴訟確認訴訟及給付訴訟之法則即可。此外，參酌國立海洋大學黃異教授指導研究生黃和明之論文「論漁業徵收與補償」意旨可知，因漁業權被徵收，補償金之請求權人係漁業權人，義務人自然為受益人之台灣電力公司。而依行政訴訟法第13條第2項規定，足見行政訴訟之被告非必以公法人為限，且原審亦認被上訴人係提存義務人，依上所述，原審違反行政訴訟法第243條第1項，而有判決不適用法規，或適用不當之違誤。其次，原審認私法人不得成為公法上請求權之對象；及被上訴人當事人不適格等。並未說明其理由，亦有行政訴訟法第243條第2項第6款前段「判決不備理由」之違背法令。原審一方面認為被上訴人之當事人不適格，另一方面又認為被上訴人係義務人，而得為提存。則其不無行政訴訟法第243條第2項第6款後段之違法。且當事人不適格即應以程序判決駁回，而不致進入實體之審查，原審除以程序判決駁回外更進而為實體之審查，其判決不無矛盾違法。再者，90年度判字第2095號確定判決之當事人係貢寮區漁會與行政院農業委員會。而本件之當事人係貢寮區漁會與台灣電力公司。二者之當事人不同，此又為給付訴訟，該確定判決之效力自然不及於第三人，原審遽採為駁回之理由，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令。且原審對上訴人所提相關行政機關未依漁業法第29條第3項程序依法協調而為違法行政行為之主張，並未說明其不採之理由，實係判決不備理由之違法。此外，本件補償事件，係國家行使公權力，致上訴人之權利受損。不論其係行政機關之行政院農委會或經濟部，均屬國家機關；即使台灣電力公司，亦係官股超過百分之五十而為國營事業，其本質上均係國家。本件補償金額之決定完全不符合法律及憲法之本旨，就上訴人所受之損害為補償，僅付出低廉之成本，實為違法違憲。原審就此未本於司法審查，使行政部門得以恣意行政而損害上訴人之合法權益，實屬判決不適用法規之違背法令。並且本件補償係以技巧性地避免上訴人進行協議，顯然並未公開公正，且補償金額之決定顯然不符法律所規定之程序；而與其他之漁業補償相比顯然即有差別待遇，其補償金額之決定，亦顯然使上訴人之損害與被上訴人達成之利益失衡，而其決定模式亦非選擇對人民權益損害最少者；如此粗糙之漁業補償行政行為模式顯然即無誠實信用，難獲人民正當合理之信賴本件補償之裁量顯然即不符合法規授權之目的，未予受損害之上訴人合理之補償，其判決當然違背法令等語。
六、本院按國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償（司法院釋字第440號解釋參照），故屬於行使公權力之行為乃成立損失補償之要件。本件被上訴人為辦理核能四廠海域工程，需使用上訴人取得漁業權之部分海域，案經經濟部函請台灣省政府處分貢寮區漁會之專用漁業權，該府遂於88年3月11日以府農漁字第149458號函依漁業法第29條規定撤銷貢寮區漁會所有台專漁字第六號專用漁業權之部分專用漁業權海域，面積2.66平方公里，及停止該專用漁業權部分海域漁業權之行使，面積1.78平方公里，其停止期間自88年3月11日起至93年2月28日止。嗣經濟部與上訴人數次協調補償金額，因協調不成，經經濟部函請中央主管機關農委會決定補償金額，農委會乃於88年3月12日以（88）農漁字第88600210號函決定補償金額，此為原審確定之事實。是則，撤銷系爭漁業權之部分專用漁業權海域，及停止漁業權部分海域漁業權之行使，乃經濟部函請台灣省政府所為；而補償金額，係農委會所為決定；被上訴人並無行使公權力之行為，其與上訴人間殊無發生因特別犧牲損失補償之公法關係。縱令上訴人認為農委會決定之補償金額偏低，主張被上訴人應予合理補償，仍非屬公法上爭議事件，行政法院並無審判權。上訴人依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，自非法之所許，按諸行政訴訟法第2條、第107條第1項第1款規定，應以裁定予以駁回。原判決所持理由固欠允洽，惟與裁判之結果不生影響，仍應予以維持。上訴論旨仍持前詞指摘原判決未當，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
書記官 張 雅 琴