最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01530號上 訴 人 乙○○訴訟代理人 陳蒨儀 律師
黃台芬 律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因拆遷補償事件，上訴人對於中華民國92年11月26日臺北高等行政法院91年度訴更1字第32號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）原判決有違反平等原則、證據法則之違法：１、按被上訴人無權以違法不當之原處分要求上訴人返還系爭款項一節，業經鈞院於91年度判字第1447號判決所確認，亦即就與本件事實完全相同之訴外人謝俊貴所提行政訴訟案，鈞院業已作成確定判決，確認被上訴人所為原處分違法不當，應予撤銷。迺原判決竟於本件反於前開認定，而謂系爭建物之面積確有測量錯誤之情況，被上訴人有權要求上訴人繳回部分系爭款項云云，顯有違平等原則，而構成判決違背法令。２、原判決認定系爭建物之面積測量有誤，唯一依據僅為被上訴人提出之航照圖以及重劃前現況圖。惟該空照圖及重劃前現況圖，自86年繪製完成，迄至87年展開查估作業間，重劃區建物之狀況可能有所變動，而與圖表顯示之狀況不符。因此，前開航照圖及現況圖應不足以作為系爭建物實際面積之證明。況被上訴人所提航照圖之比例尺為1/5000，現況圖之比例尺為1/2000，兩者比例尺不同，惟圖上所顯示之建物大小卻幾無差異。由此亦足證航照圖、現況圖等圖表，可能因比例尺是否準確以及拍攝高度等，而呈現失真之現象，自不足為憑。詎原判決僅以「主觀目測」，即謂依「此等現況圖一望即如被告機關主張之待證事實為真正」云云，顯有認定事實不憑證據、違背證據法則之違法。另上訴人於原審曾提出88年間委託第三人處理系爭建物之拆除工作時，施工人員出具之估價單，依該估價單之記載，拆除之鐵皮屋約300坪，費用約新臺幣（以下同）65萬元。迺原判決對於前開證物未加以審酌，亦未說明其不採之理由，除有重要證據漏未審酌、違背證據法則之違法外，亦有判決不備理由之違法。（二）原判決認定本件不適用信賴保護原則，有判決不適用法規或適用不當之違法：按原判決認定本件不符合信賴保護之要件，主要係認為上訴人並無「信賴表現」。惟被上訴人所為原處分內容係「面積更正要求全數繳回補償費」，其性質乃係授益行政處分之撤銷或廢止，應有信賴保護原則之適用，蓋以：１、信賴基礎：在拆遷補償案件中，行政機關對於拆除建物面積、價值之核定，必定會影響人民作成是否接受評估結果，是否配合辦理拆遷計畫，甚或是否在期限內自動拆除之決定，亦即必定會影響人民就其所有之財產處分權之行使。本件補償金發放前，被上訴人進行多次查估、補複估，均一再確認系爭建物之面積為1,024平方公尺無誤，上訴人基於前開認定，相信被上訴人已作成具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，進而決定配合辦理拆遷，具有信賴基礎。２、信賴表現：上訴人係基於對被上訴人前述具有法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其社會活動，並付諸實施。申言之，上訴人原係簽訂租賃契約，將系爭建物連同土地出租予訴外人謝俊貴，因信賴被上訴人原查估面積及核定補償費之行為，而與承租戶終止租賃關係，並進而僱工辦理拆除事宜，因此支出高達60餘萬元以上之費用，以配合被上訴人在限期內自動拆除系爭建物。是以，上訴人確有信賴表現，原判決認定上訴人僅有純粹經濟上利益之損失云云，顯有誤認。３、因信賴表現所生之信賴利益：上訴人基於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中付出成本。申言之，上訴人為委請第三人拆除系爭建物，而支出新台幣65萬元，並因提前終止租約，而受有每個月5萬元、每年60萬元之租金損失，足證上訴人已因信賴表現而付出經濟成本，具有信賴利益。４、信賴在客觀上值得保護：本件並無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情況。申言之，系爭補償金發放前經過被上訴人進行多次查估、補複估，其中亦有經承租戶等之申請始進行補複估程序。是以，上訴人並無可能有行政程序法第119條第1款或第2款事由。訴願決定雖曾認為上訴人有明知行政處分違法或因重大過失而不知之情況，惟其認定顯不合理。蓋若上訴人或承租戶明知原測量面積有誤，怎可能為求慎重起見而多次申請補複估再加以確定；且系爭建物經過被上訴人3次查估及補複估後確認面積，上訴人係對於政府機關經多次丈量後所得面積加以信賴，又怎能謂因重大過失而不知。此外，上訴人為配合辦理本件拆遷，支出之費用達65萬元，損失之收益則達每月5萬元以上。若如原判決所認定，系爭建物之面積僅有102.5平方公尺，拆遷補償金加計自動拆除獎勵金，僅有70幾萬元，上訴人怎可能在明知面積有誤，僅能領取70幾萬之情況下，竟花費高額之成本，且甘願損失租金收益，而於限期內配合辦理自動拆遷，由此益足證，本件並無信賴不值得保護之情況等語，為此求為廢棄原判決不利於上訴人部分，並就該部分一再訴願決定及原處分均予撤銷。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序部分：按本件被上訴人89年4月6日89北府劃字第122836號公告若解為行政處分，則此新處分之作成，即含有撤銷原來「命上訴人及謝俊貴全額返還建築物補償救濟金及自動拆除獎勵金8,497,562元」處分（即本件之爭訟標的）之意，本件爭訟標的即因該新處分之作成而不存在，上訴人於原審之訴即應予駁回。惟上訴人並未對上開新公告之行政處分提起行政救濟，則上訴人針對本件實體爭議之行政救濟機會，因為行政機關之作業因素與法院之邏輯概念無故遭剝奪。實則「行政處分」僅是一讓人民能對行政作為提起救濟而生技術性的中介概念，作為行政作為進入法院審查的橋樑。因此法院或行政機關均不能將行政處分之概念作過於技術性之操作，讓人民無法提起行政救濟，從而上開公告應解為非行政處分，使本件能進入實體爭議之審查。查被上訴人於89年4月6日作成89北府劃字第122836號公告，將原公告確定之補償清冊作廢，並更正補償費、救濟金清冊在案（註明原領取金額8,497,562元，更正後得領取之金額849,757元，應退還之金額即2人合計溢領之金額7,647,805元）惟此次公告並未改變前經被上訴人88年12月14日88北府地5字第472858號函所形成之公法法律關係，因此在解釋上應認為被上訴人89年4月6日之公告僅為既存法律關係之重申與確認，而不構成行政處分。就此，亦經兩造於本院準備程序同意，且不再就89年4月6日89北府劃字第122836號之公告有所爭執，職此，本件應僅就被上訴人88年12月14日88北府地5字第472858號函是否合法為裁判。（二）實體部分：１、按違法行政處分於法定救濟期間經過後，如對公益無重大危害者，且無牴觸信賴保護原則之虞時，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，為行政程序法第117條所明定。依此規定，被上訴人如認原建物面積認定有誤，致原補償處分違法，尚非不得依職權予以撤銷而為重新之認定及發給補償。被上訴人作為系爭建物拆遷補償之有權機關，在作成發給補償處分之前，自必須依據職權認定系爭建物之面積，以為補償處分之事實基礎，因此被上訴人對系爭建物面積之認定，具有第一次的決定權限，此項權限之行使有無錯誤，應合併於判斷補償處分是否違法時一併論斷，此時應由被上訴人自行證明其處分之合法性。就此被上訴人已提出俯覽全局之航照圖及現況圖為證。在該圖中，上訴人與謝俊貴之系爭建築物與周邊地形地貌之關連性一望即知，而且周邊道路之位置與比例也自始固定，無從造假。在此圖示比例中，上訴人及謝俊貴之建物苟為50×20.5（平方公尺）[原判決誤載為50×1,250 （平方公尺）]，則在其建物位置不改變之情況下，建物本身將跨越數筆土地，甚至侵及原有巷道。實則此等現況圖一望即知被上訴人主張之待證事實為真正，上訴人所述各項反證，均屬細微末節，在上開本證之證據資料下，已無從推翻前述心證。
２、依上所述，上開被上訴人依北府地5字第184989號公告發給上訴人及謝俊貴2人之補償救濟金與自動拆除獎勵金8,497,562元，乃於錯誤之事實認定基礎下所為，上訴人及謝俊貴2人依法得應領取之金額僅有上開金額之1/10，即849,757元，原發給8,497,562元之舊處分顯然違法，依行政程序法第117條前段之規定，被上訴人自得作成新處分而撤銷違法之舊處分。因該違法之舊處分屬於授益處分，上訴人因此主張信賴保護原則，而謂被上訴人無權作成撤銷舊處分之本件新處分（即本件之行政爭訟標的）。查本件前經被上訴人作為補償費（拆遷獎勵金）發給之行政處分，係被上訴人對外之意思表示，並有使上訴人相信被上訴人已經作成一具有法效性之決策，上訴人以此作為信賴基礎，並無爭議，有爭議者乃信賴表現是否存在之問題。被上訴人雖謂補償費發給處分兼具確定發給補償費之事實基礎與給付金額之作用，但實際對上訴人權益產生影響者，仍係基於前述處分而為之金錢給付行為。又行政機關給付人民金錢之給付行為，其法律性質為事實行為，並非向未來創設特定內容之法律關係，人民對此本質上不可能有所規劃或從事特定之利用（本院91年度訴字3767號判決參照）；何況法律上所稱「權利」，係指經法規範（不限於形式意義的法令，尚包括習慣法或透過法院裁判等方式）賦予其得以貫徹之力量或由法規範確保其實現之社會生活利益。被上訴人發給上訴人補償費，其作用對上訴人經濟生活有所挹助，使上訴人整體財產價值有所提昇，並不在授與特定之權利或法律地位，而應認為僅屬純粹經濟上利益之給與，在經濟利益受領後，即融入個人總體財產中而失其特定性，且其本質係隨時均可能增減起伏，人民尚不得主張以其對經濟利益之支配利用，為信賴特定利益將會存續之表現。因此除非特定金錢處於專款專用之情況下，能與其他金錢隔離，有其特定用途，始有主張信賴保護之可能。本件被上訴人有權作成本件行政處分，茲就原處分是否合法，論述如下：（1）上訴人及謝俊貴所合計溢領之金額僅為原領取金額之9/10，另外1/10則為其等原本應得之金額，被上訴人卻命其等返還全額金額，在此範圍內原處分尚有違法之處。（2）被上訴人作成針對系爭建物給予建築物補償救濟金及自動拆除獎勵金處分後，其給付之對象，容許上訴人及謝俊貴2人依其內部約定，上訴人領取其中之5,997,562元，謝俊貴領取其中之2,500,000元，則其事後要求返還，自僅能就2人分別領取之部分要求其9/10。但原處分對上訴人及謝俊貴2人分別要求全額之給付，並以之為類似於民法上之不可分債務，亦缺乏法律依據。（3）被上訴人原曾分別對上訴人及謝俊貴依公法上不當得利之法律關係各自請求返還8,497,562元之全額給付，謝俊貴及上訴人亦就本件原處分提起行政爭訟（上訴人部分即為本件），其中原處分關於謝俊貴部分，已因處分違法而遭撤銷確定（見最高行政法院91年度判字第1447號判決），則上訴人亦不能因此承擔返還謝俊貴受領之款項，其應領取之金額為599,757元（5,997,562×1/10＝599,757元），被上訴人要求上訴人返還之8,497,562元超過599,757元之7,897,987元部分（8,497,562-599,757＝7,897,987），自屬無據。（三）綜上所述，本件上訴人之請求在原處分關於命上訴人繳回7,897,987元之範圍內為有理由，應撤銷原處分及一再訴願決定此部分命返還之諭知，上訴人其他請求部分則屬無理由，並說明原處分有關「命謝俊貴繳回8,497,562元」部分之規制性決定已在另案中（即本院89年度訴字第785號判決及最高行政法院91年度判字第1447號判決）經撤銷確定，不在本院審理範圍等詞為判斷基礎，因而判決駁回上訴人在原審此部分之訴。
四、本院按：平等原則，乃指相同之事情應為相同之處理，不同之事情，應為不同之處理。建立此原則無非係為禁止恣意行為，而非全然要求不得為差別處理。苟行為非屬恣意，而係依法行為，即無違反平等原則之可言。另按「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」憲法第80條定有明文。則法官於具體訴訟事件，為事實認定，並依其確信適用法律作成裁判，自不受其他事件裁判結果之影響，苟與其他法官就情形相同之事件作成之裁判不同，此乃法官依據憲法獨立審判之結果，尚不得謂係違反平等原則。經查：
（一）被上訴人為辦理臺北縣蘆洲市南港子市地重劃工程，依平均地權條例第62條之1規定辦理查估補償，其中上訴人所有系爭建物因妨礙上述市地重劃工程，必須拆遷，拆遷補償清冊經被上訴人以88年5月17日北府地5字第184989號公告確定，應領之補償救濟金7,725,056元，自動拆除獎勵金772,506元，合計8,497,562元。上訴人與訴外人謝俊貴（即系爭建物之承租人）於88年7月20日，就上述補償救濟金與自動拆除獎勵金，在臺北縣蘆洲市調解委員會民調字第308號調解事件成立調解，由謝俊貴領取補償救濟金1,727,494元、自動拆除獎勵金772,506元，上訴人領取其餘補償救濟金5,997,562元，2人分別於88年7月20日、同年8月13日領訖。嗣訴外人即上訴人之弟蔡木生於00年00月0日向被上訴人所屬工務局陳明，謂系爭建物長20.5公尺，寬5公尺，面積應為102.5平方公尺，被上訴人誤將寬度載為50公尺，致面積高估10倍，被上訴人應依法追回，並重新複估發放。被上訴人所屬工務局土木課承辦人員乃於88年11月20日會同原查估單位國興測量有限公司職員林榮皇前往會勘，因該建物雖已全部拆除，乃就原建物磚砌及矮牆痕跡，重新丈量結果，認定國興測量有限公司製作之查估表建物寬度，因小數點標示錯誤，將該建物寬度5公尺誤繕為50公尺，建物面積102.5平方公尺，誤計為1,025平方公尺，致系爭建物之補償救濟金及自動拆除獎勵金核計錯誤。被上訴人乃以88年12月14日88北府地5字第472858號函，命上訴人及謝俊貴繳回已領具之建築物補償救濟金及自動拆除獎勵金計8,497,562元。訴外人謝俊貴不服，循序提起行政訴訟，業經原審以89年度訴字第785號判決撤銷訴願決定及原處分，並經本院以91年度判字第1447號判決駁回本件被上訴人之上訴確定。上訴人就本件原處分不服，提起訴願，被上訴人於89年4月6日作成89北府劃字第122836號公告，將前公告確定之補償清冊作廢，並更正補償費、救濟金清冊在案（另註明被上訴人及謝俊貴2人共計溢領金額為7,647,805元，意即原領取之金額為8,497,562元，更正後得領取之金額為849,757元，應退還上開數目之金額），上訴人於訴願經決定駁回後，提起行政訴訟，僅就原處分更正部分為爭執等情，為原審依法認定之事實。（二）原審依前開理由撤銷原決定及原處分命返還之金額超過7,897,987元部分，而駁回其餘部分之訴，經核並無不合。（三）上訴人主張原判決違反平等原則一節，查本院91年度判字第1447號判決，固就原審89年度訴字第785號撤銷訴願決定及原處分之全部予以維持，而與原判決之結果不同，揆之前述規定及說明，本件原判決之作成，核屬法官依法獨立審判之結果，並無違反平等原則之可言，上訴人謂原判決違反平等原則云云，並不足取。（四）上訴人另謂原判決違反證據法則云云，惟原審已就如何認定系爭建物之面積，詳述其認定事實所憑之證據，核未違反任何證據法則，況上訴人未指明原判決係違反何項證據法則；且原審所採之證據已足認定待證事實，而無斟酌上訴人所提出之其他證據之必要，原審未予斟酌，或未為說明其不採之理由，均不影響裁判之結果。（五）上訴人其餘爭執，無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使，指摘原判決違誤，尚非正當之上訴理由。（六）綜上所述，本件上訴意旨求為廢棄原判決不利上訴人部分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 29 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 9 月 29 日
書記官 阮 桂 芬