最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01642號上 訴 人 臺灣省嘉南農田水利會代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年5月31日高雄高等行政法院93年度簡字第90號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分關於備註部分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）按行政處分之作成，基於法律規定處分機關有裁量權時，得為附款；無裁量權時，須法律有明文規定者，或為確保行政處分之法定要件之履行，而以該要件為附款之內容者為限，始得為附款。本件被上訴人於徵收補償清冊所為徵收補償款如何分配之記載，於法無據，應不得記載。惟本件被上訴人竟以行政處分分配地價補償費於己，究係基於何種法律規定或法律賦予之裁量權；又所謂「行政監督」之法律依據如何；是否可超越法律規定，凡此皆為法律見解原則性問題，而原判決均未予論及。（二）坐落臺南縣○○鄉○○○段2144之5地號土地於民國60年8月27日土地重劃完成登記為上訴人所有，其所據之臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號函，並無變更使用其價款之處理規定。至63年、74年、75年及76年臺灣省政府始規定變更使用價款歸專戶處理，此等行政命令為上訴人將系爭土地登記為所有人之3年後，能否溯及以往拘束上訴人，已不無疑問。且內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋所謂之「依法妥為核處」，乃指示要有「法源」，並非無條件支持臺灣省政府所為之變更用途價款之處理為合法。另內政部92年5月1日內授中辦地字第0920082908號函及92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函明示上訴人「不予確認」時之地價補償費之處理，此「不予確認」與原判決所論之「無從確認」不同，原判決誤認為「無從確認」，致有誤為上訴人不利之判決。上述內政部之兩函於臺灣省政府63年、74年、75年及76年各函及內政部83年2月14日函之後作成，依「後令優於前令」之原則，原判決不理後令而採前令，實有悖法理，亦屬法律見解之原則性爭議。（三）臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號、74年12月5日府地字第158066號、75年2月17日府地5字第142797號、76年1月20日府地5字第95904號各函均經臺灣省政府於88年8月4日以88府法字第157924號函溯自88年7月1日停止適用，原判決認係臺灣省政府之相關業務移轉後，非謂上開函令即屬無效云云，然上開函令業經發布機關公布停止適用，且內政部92年5月1日內授中辦字第0920082908號函則明顯指出農民提供為水路地價款之處理，俟立法後據以執行，其以原臺灣省政府處理價款之無法源而予否定甚明，焉得謂業務移屬中央有關機關而已，停止使用之原省頒之函令「非屬無效」，此似為司法權干預行政權，其法律見解具有原則上之爭議。（四）內政部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函，係明示水利會不予確認水路地之面積比例情事之處理規定。依比函令，「聲請人不予確認水路面積比例，即仍應以土地登記簿記載所有人之聲請受領地價補償費後，設專戶存儲專款專用於農地重劃區水路管理維護修繕工程。」此函令應屬「法規」，原判決不予適用，應屬「判決不適用法規」，此亦為法律見解具原則性爭議。（五）上訴人主張水路變更出售價款應歸水利會，充為該重劃區興建、維護、管理水利設施經費，於理、於法均合於公共福祉及公共利益。且依原判決不採之行政院農業委員會訂定之輔導各農田水利會設置農田重劃區經費專戶管理要點以觀，與被上訴人所為價款歸伊之主張，其公平比例原則之平衡如何，亦應屬法律見解原則性之爭議。（六）依土地徵收條例第24條第1項、土地法第235條前段及第237條第2項規定，應受領土地補償費之人，僅有土地登記簿所記載之土地所有權人及他項權利人，被上訴人並非依法為得受領徵收補償費之人。本件僅土地登記簿所記載之土地所有權人（即上訴人）為受領權人，且此項依法令之收入，依農田水利會組織通則第24條第1項第6款之規定，屬於農田水利會之經費收入款項，僅得由中央主管機關行政院農業委員會指定，原判決以不具法律位階之臺灣省政府函釋及內政部函釋，認為此類徵收補償之價款應予存入被上訴人在當地土地銀行設立之重劃區經費專戶，作為重劃區修繕工程之用，顯然已違反法律保留、依法行政及行政自我拘束原則，自有不適用法規或適用不當之違背法令。（七）原判決以無法律依據，且與法律明文規定相牴觸之行政命令，認為被上訴人將系爭土地之徵收補償款依比例由其領取，係為公共福祉，基於公益且符合公平及比例原則云云，顯然有違中央法規標準法第5條第2款、司法院釋字第559號解釋意旨、土地徵收條例第24條第1項前段、土地法第243條及第237條規定，而有判決不適用法規或適用不當之違背法令。（八）本件原判決以系爭土地在重劃前屬公有土地，及參與重劃之農民所負擔提供，據此否決上訴人取得所有權登記之絕對效力，並以無法律依據之行政命令，認為被上訴人得將系爭土地徵收補償款存入被上訴人在當地之土地銀行專戶，限制水利會所有水路用地變更用途所得款項之取得，揆諸學說及實務見解，已違反土地登記公示性、憲法保障所有權之制度、物權排他性、法律保留之相關規定，顯然有判決不適用法規及適用不當之違背法令。另參諸與本件相同之原審法院92年度訴字第1239號判決及內政部93年6月21日台內訴字第0930002601號訴願決定之見解，顯見原判決之見解可議而無足維持等語，為此求為廢棄原判決並撤銷原處分及訴願決定等語。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭土地前因土地重劃，依臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令，於60年8月27日登記為上訴人所有；嗣被上訴人為辦理縣道174線16k+533-19k+216段道路改善工程而申請徵收系爭土地，經內政部於92年7月7日台內地字第0920072563號函准予徵收。被上訴人即以92年8月14日府地用字第0920131227號公告徵收，公告期間自92年8月14日起至同年9月13日止。上訴人對該公告所附地價補償清冊註記欄內載：
經查該筆土地係屬大屯農地重劃區範圍內土地，其分配臺灣省嘉南農田水利會7.82%，其餘92.18%由臺南縣政府領取。
其補償費分配為臺灣省嘉南農田水利會504元，臺南縣政府5,936元等語不服，提出異議。被上訴人以92年9月16日府地重字第09200153706號函復上訴人，有內政部92年7月7日台內地字第0920072563號函、被上訴人92年8月14日府地用字第0920131227號公告、土地登記簿謄本、地價補償清冊、上訴人土地徵收公告異議書等附於原處分卷可稽，洵堪信實。
（二）上訴人主張系爭徵收之水利用地原登記為上訴人所有，被上訴人於徵收公告所附地價補償清冊增列分配地價及補償費於被上訴人，既無法律規定，亦無法律授權，顯違法律保留原則及土地法第43條規定云云。按：臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令規定：「‧‧‧（六）關於重劃後農水路權屬之登記：‧‧‧（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」經查，系爭水利用地係因辦理農地重劃時，依據前揭臺灣省政府51年8月18日府地戊字第10918號令發布之辦理農地重劃工作改進事項第1項第6款規定，於60年8月27日登記為上訴人所有，有土地登記簿謄本在卷可稽，依農地重劃條例第11條第1項規定，此種水路用地係以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。是系爭土地依原處分備註欄所載比例7.82%雖登記為上訴人所有，然係屬重劃前公有土地及參與重劃之農民所負擔提供部分，上訴人僅因系爭土地依農地重劃條例第37條第3項規定登記為上訴人所有，及登記有絕對效力，即謂均係其所有，並不可採。又按農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用，分別經前臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋有案。蓋上開將農民提供之水路用地登記為水利會所有，旨在使管理維護方便，嗣倘有變更用途出售，所得價款應依上開函示辦理。數年來，各水利會皆依上開函辦理。臺灣省政府為有關水利之主管機關，基於行政監督之必要，限制水利會就水路用地變更用途所得款項之使用，實為確保農地水路妥善管理與維護，以保障農民權益及農耕灌溉之需要。此項限制既基於公益，上訴人有遵守履行之義務。又上開函示係就原屬農民所有之土地供作水路之情形而言，並非限制上訴人之原所有權，尚與臺灣省政府○○○區○路登記為水利會所有之本旨無違。（二）依上開前臺灣省政府及內政部函，專就農地重劃區農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後變更用途出售所得價款，應存入專戶所為指示，臺灣省政府另以83年3月9日83府地5字第16081號函示：非農民所提供之農水路用地，即原屬水利會所有者，其後因變更使用處理後所得之價款，自應依照臺灣省農田水利會財務處理辦法規定，由水利會存入專戶等語。按農○○○區○○路及有關水利設施，除農田水利會原有水路用地抵充者外，如有不足，由重劃區原農民所提供。故重劃區水路變賣或徵收所得之款，屬於原農民所有者，始應存入經費專戶（最高行政法院90年度判字第2154號、第2155號、第2523號、91年度判字第590號判決參照）。臺灣省政府為解決上開問題，乃以臺灣省政府地政處83年10月12日83地5字第61524號函及農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理有關事宜會議紀錄，其結論為請各縣政府應：１、按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊。２、前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重劃後全區水路面積為計算基準，重劃後全區水路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例。３、請縣政府在1年內完成前１、項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據，之後均依上開會議結論辦理，行之有年，上訴人亦不例外，故無內政部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函所稱久懸無從確認之情形。是被上訴人對於重劃區內登記為上訴人所有之水路土地，依上開函件及會議紀錄結論辦理清查，並將清查結果建立清冊，且函重劃前後分析表請上訴人確認。上訴人對被上訴人所檢送東山農地重劃區符16區重劃前後分析表遲未派員確認，對大甲農地重劃區等66區重劃前分析表，則於91年10月4日以91嘉南財字第910300652號函復不予確認，被上訴人乃於繕製土地徵收補償清冊時敘明重劃前水路原有面積比例及依比例領取款項，並將該領得款額存入土地銀行當地重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程及作為重劃區土地因圖、地面積短少差額地價補償費之用，是系爭土地中屬於由重劃區農民提供部分，雖登記為上訴人所有，然在於供水路公益之用，現經區段徵收作為他用，而有地價補償金資以補償，為公益而存在之態樣因之變更，係為公共福祉，基於公益且符合公平比例原則，核無不合。（三）上訴人主張前臺灣省政府於88年8月4日以府法字第157924號函示謂：「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國88年7月1日起停止適用，‧‧‧」，被上訴人援引已停止使用又無法源之規定處理地價補償顯有違誤云云。惟此係因臺灣省精省後，原臺灣省政府之相關業務移屬於中央政府之各相關機關辦理所致，非謂原頒布之函令即屬無效，是最高行政法院91年度判字第590號判決仍援引前揭臺灣省政府63年5月8日63府民地戊字第43025號函及內政部83年2月14日台（83）內地字第8302213號函為據，上訴人此之主張，亦不可採。又上訴人另主張系爭土地有土地法第43條規定之適用云云。然查，土地法第43條規定所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，故第三人信賴登記機關之登記而取得不動產權利時，不因前手登記原因之無效或撤銷而被追奪（司法院院字第1919號解釋參照）而言，本件上訴人取得系爭土地所有權，係因重劃時由公有土地及農民所提供之農水路用地，業如前述，則上訴人自非信賴登記之第三人，自無土地法第43條規定之適用，是上訴人主張本件有土地法第43條之適用云云，亦不足採。（四）行政院農業委員會固於93年3月1日以農永字第0930030115號令訂定農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點，規定：「
一、行政院農業委員會為輔導各農田水利會設置農地重劃區經費專戶（以下簡稱專戶），以落實農地重劃條例第37條第3項管理、維護水路及有關水利設施之權或他項權利之任務，特訂定本要點。二、本要點所指專戶，係指已辦理農田重劃區內登記為農田水利會所有之水路用地，如變更用途，不再作水路使用，其變更使用所得之價款，應由農田水利會設置專戶存儲，並依農地重劃區水路用地所屬縣（市）別列帳。」然行政機關所為行政處分是否適法，係依行政機關作成行政處分時，有無不適用法規或適用不當之情形以為斷。本件行政院農業委員會所頒訂農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點，係於93年3月31日始生效力，對於被上訴人於作成本件系爭徵收補償費之行政處分時並不存在，即被上訴人於作成本件行政處分時並無違法或不適用法令之情形等詞為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：（一）「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。但於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或其他依法律規定取得土地或建築改良物之所有權或他項權利而未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請將其權利備案。」「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」土地徵收條例第24條第1項、第21條分別定有明文。前開第24條規定之目的在於確定徵收補償之對象，苟無前開但書所定情形，土地徵收之補償款額，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於為徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之，不容直轄市或縣（市）地政機關以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象。（二）臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令發布之辦理農地重劃工作改進事項第1項第6款規定「‧‧‧（六）關於重劃後農水路權屬之登記：‧‧‧（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」又農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用。分別經前臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋有案，惟此之「此類價款應予存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用」，係指農田水利會於取得此類出售土地價款或徵收補償款後之處置方式，無關乎徵收補償款應發放與何人之認定，尚不得以有前開規定，即謂直轄市或縣（市）政府得就農田水利會因重劃而取得之農水路用地，經徵收後可得之補償款，逕行處分由自己領取。至農田水利會如於領取徵收補償款後，未依前開規定將款項存入特定專戶作特定使用；或縣（市）政府如何確保前開徵收補償款存入特定專戶，與徵收補償對象之決定，非屬一事，自應分別處理。經查：（一）系爭土地前因土地重劃，依臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令，於60年8月27日登記為上訴人所有；嗣被上訴人為辦理縣道174線16k+533-19k+216段道路改善工程而申請徵收系爭土地，經內政部於92年7月7日台內地字第0920072563號函准予徵收。被上訴人為辦理徵收補償，先就系爭土地查明屬於參與農地重劃之農民所提供之比率，於91年間3次函請上訴人確認，上訴人函復不予確認。嗣被上訴人即以92年8月14日府地用字第0920131227號公告徵收，公告期間自92年8月14日起至同年9月13日止。該公告所附地價補償清冊註記欄內載：「水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積比例7.82%，臺灣省嘉南農田水利會504元，餘5,936元（臺南縣政府
92.18%）」，即分配補償費504元予臺灣省嘉南農田水利會等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之前開規定及說明，被上訴人於製作系爭土地之徵收補償清冊時，應將全部補償款交與上訴人，乃其竟於備註欄為前開記載，就徵收補償款為前述分配，核與土地徵收條例第24條第1項、第21條之規定有違，上訴人請求就該備註部分撤銷之，自屬有據。
（三）被上訴人固於其回覆上訴人之92年9月16日府地重字第09200153706號函論及其係依本院90年度判字第2154號、2523號及91年度判字第590號判決所持見解，作成原處分，惟查本件原處分並非經前開本院判決撤銷原處分後命被上訴人重為之處分，原不受該判決結果之拘束；而觀之前開本院判決，亦未明示本院係採被上訴人所執之前開法律見解而為判決，尚難據前開本院判決謂原判決為無違。況依92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函所示「一、‧‧‧農民提供之水路用地登記為農田水利會所有，如有變更用途出售、徵收或有償撥用，其所得價款之處理，應‧‧‧即由有關縣（市）政府先清查各農○○○區○○○○○路用地，其重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率（百分比）清冊送請農田水利會確認後，依確認比率分別由水利會、縣（市）政府領取，縣（市）政府領取部分應存入縣（市）政府設立之重劃區經費專戶作為該重劃農路、水路管理維護修繕工程及差額地價補償費用。二、倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償‧‧‧」意旨，本件被上訴人就上訴人於系爭土地所有權之比率為清查後，函請上訴人確認，上訴人業已函復不予確認，則被上訴人亦應以土地登記簿記載為準，為所有權或他項權利之認定，據以辦理補償，被上訴人製作本件補償清冊為前開註記，亦有悖前開內政部函意旨。（四）綜上所述，本件原判決尚有未合，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將原判決予以廢棄，並就原處分關於備註部分〔記載：水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積比例7.82%，臺灣省嘉南農田水利會504元，餘5,936元（臺南縣政府92.18%）等語〕及訴願決定，均予撤銷。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第2項、第259條第1款、第98條第3項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 27 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 10 月 27 日
書記官 阮 桂 芬