最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01654號上 訴 人 行政院農業委員會代 表 人 甲○○被 上訴 人 丙○○被 上訴 人 乙 ○上列當事人間因森林法事件，上訴人對於中華民國92年4月8日臺北高等行政法院91年度訴字第4544號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人丙○○、乙○於民國（下同）六十九年間分別向前台灣省政府農林廳林務局台東林區管理處（八十七年七月一日改隸行政院農業委員會，下稱台東林區管理處）承租成功事業區第三十一林班造林地，面積各為一三．○九公頃、三．七五公頃。竟未經許可於承租地擅伐林木及以機械大面積整地，經台東林區管理處成功工作站於九十一年三月一日查獲，報由上訴人以渠等有違森林法第四十五條第一項規定，依同法第五十六條規定，分別以九十一年四月二十六日（九一）東政字第○九一七二一○一一九號及第0000000000號違反森林法案件處分書，各處罰鍰新台幣（下同）十二萬元。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件被上訴人在原審起訴主張：被上訴人於六十九年間向台東林區管理處承租成功事業區第三十一林班，面積一三．○九公頃及三．七五公頃，接受林務局暨上訴人前身農發會之輔導種植薩爾瓦多銀合歡，因歷年遭世界性木蝨為害，呈灌欉化現象，大部分造林人改種台灣原生樹種。被上訴人於九十年十二月二十日提出申請書，依照林務局之造林方法重新整地改種台灣櫸木，並經台東林區管理處成功工作站以九十一年四月一日九一東成字第○七四六號函核准配台灣櫸木苗木二六、二○○株及七、五○○株在案。被上訴人亦於前開申請書聲明係為早日成林，復舊造林，此為林業經營之正當作法。又該租地內銀合歡密生，以人工挖掘植穴，頗為困難，是參照林務局澎湖造林（銀合歡生長地）及永豐餘造林整地方法採用機械整地，並無不法之處。按森林法第四十五條第一項係指林產物運銷須經許可及查驗，本件造林地之銀合歡均無利用價值，且未搬出利用，無庸查驗運銷出售。依前台灣省政府農林廳林務局七十六年八月十九日七十六林政字第二○八一三號函恆春林區管理處副本抄送各林區管理處，其主旨：「貴處轄內租地造林地，種植薩爾瓦多銀合歡林木者達一千公頃之多，因遭受『木蝨蟲』危害嚴重確須全面處分一案，經簽奉省府准在不妨害水土保持原則下，予以全面處分，並免受每伐區不得超過二十五公頃之限制。又嗣後如有類此林木遭受木蝨蟲危害嚴重，確須砍伐時准予比照辦理。復請查照。」台東林區管理處經辦人員以整地面積超過三公頃而處被上訴人罰鍰，與上開林務局函文規定不符。被上訴人向上訴人領取台灣櫸木苗木後均依規定期限完成造林，並未接獲上訴人指定期限完成水土保持處理之任何通知，上訴人依同法第五十六條之一第二款之規定各處被上訴人十二萬元罰鍰，適用法律錯誤。另按「伐採林產物」與「砍伐林木」兩者不同，前者指造林已屆採伐期，所採林木具有經濟價值，須報主管機關許可後始能伐採並經查驗後始得運銷；後者指造林遭受蟲害，砍伐之林木無經濟價值，須廢棄原地重新整地改種其他樹種。本件係屬後者之情形，被上訴人九十年十二月二十日及九十一年二月二十五日二次向台東林區管理處提出申請「砍伐林木」重新造林，並接受該處成功工作站通知於九十一年三月四日領取台灣櫸木苗木二萬六千二百株；及於九十一年三月十八日領取七千五百株供被上訴人整地種植。俟完成種植後，上訴人卻引森林法第五十六條規定「未經許可擅自砍伐林木及以機械大面積整地」裁罰被上訴人各十二萬元，顯有錯誤。被上訴人二人係夫妻，被上訴人丙○○於六十九年九、十月間以本人名義及其妻被上訴人乙○名義承租台東林區管理處成功事業區第三十一林班地面積分別為一三．○九公頃及三．七五公頃，而被上訴人乙○之承租部分實際上委由被上訴人丙○○整地造林。按行政罰以行為人為裁罰對象，縱使被上訴人丙○○有違規情事亦應僅以其為裁罰對象，上訴人對非行為人乙○亦予裁罰，顯有違誤。又永豐餘造紙公司於台東林區管理處成功工作站申請八十多公頃及關山工作站一百多公頃，合計二百多公頃，同樣種植薩爾瓦多銀合歡，亦同遭蟲害，台東林區管理處均准予砍除改植台灣櫸木，被上訴人承租地僅十六公頃多，申請比照永豐餘造紙公司之前例辦理，卻遭重罰，實與行政程序法第六條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之規定有違。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
三、上訴人則以：被上訴人未經許可在所承租國有林成功事業區第三十一林班造林地內，擅伐林木及以機械大面積整地，有上訴人卷附處理違反森林法案件查報書及現場照片八張可稽，上訴人以渠等違反森林法第四十五條第一項之規定，依同法第五十六條規定處以罰鍰，並無不當。按森林法第四十五條規定之伐採林產物，應經主管機關許可，並無專指林木已屆採伐期，具有經濟價值而言，亦即雖未屆採伐期，惟因發生蟲害，有砍伐除去之必要，縱無經濟價值，仍應受四十五條之規範，應經主管機關許可，始得予以砍伐，是被上訴人謂林木因發生蟲害，無經濟價值而有砍伐之必要，並無森林法第四十五條之適用，顯有誤會。被上訴人向台東林區管理處成功工作站申請砍伐系爭林木，依該工作站九十一年二月二十日九一東成字第○四○一號及○四○二號函示，被上訴人丙○○申請砍伐面積十三公頃○九及乙○申請砍伐面積三公頃七五均違反上訴人所屬林務局八十一年七月十一日林造字第一八二七四號函示：「已達伐期齡造林木皆伐時，每一伐區皆伐面積應在三公頃以下」之規定，且被上訴人之租地內原造林木成活率達百分之八十一．○七，為獎勵造林而砍除已鬱密之造林木，並不符合生態系經營原則，為免被上訴人之權益受損，台東林區管理處成功工作站已請被上訴人撥冗至該工作站就具體狀況作雙向溝通及審查，再辦理後續相關申請事宜，並未全盤否准，詎被上訴人率行砍伐林木，且指上訴人差別待遇，顯有誤解。被上訴人丙○○與乙○雖為夫妻，惟係各別與上訴人成立租賃關係，縱被上訴人乙○部分之行為係丙○○所為，乃其內部之問題，依法分別處罰，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：按森林法第五十六條以行為人為處罰對象，被上訴人雖為前開林班造林地之承租人，然其係將承租地之造林及改植等相關事項委任訴外人鄧達義處理，業據鄧達義與被上訴人於本院九十二年十月七日準備期日陳明在卷，且為上訴人所不爭執。則上訴人未查證系爭林班地內擅伐林木及以機械整地之違章是否被上訴人所為，逕以被上訴人為承租人，認係行為人據以處罰，顯有違誤，況被上訴人乙○亦主張其所承租部分係由其夫被上訴人丙○○以其名義所為。訴願決定未予糾正，亦有未合，爰將訴願決定及原處分均撤銷，由上訴人查明後另為適法之處分。
五、本件上訴意旨略謂：原審判決認事用法，均有違背法令之處：㈠行政秩序罰雖係以處罰行為人為原則，對於非行為人之處罰，應限於法令有特別規定時，方得為之，惟按行政法上之命令或禁止，法令多定有遵守其命令或禁止之特別義務。本件被上訴人為系爭林地之承租人，即為有採取林木權之承租人，自應遵守森林法第四十五條之規定，如有違反，雖非親力所為，該承租人仍應負責。如不作上開情形之解釋，則會造成利用或教唆他人違反行政秩序罰之行為之人，利用人得以取得各項利益，主管機關卻對於此等惡意違反行政秩序罰之人無法加以處罰，其非事理之平，至為灼然。㈡本件原審認被上訴人為系爭林地之承租人，且係被上訴人委任訴外人鄧達義處理系爭林地之造林及改植等相關事項，乃造成在系爭林地中擅伐林木之違法情形產生，卻僅認為被上訴人非行為人，即為本件訴願決定及原處分撤銷之判決，對上開情形置而未論，其有判決不備理由之當然違法情形，亦至顯然。㈢退一萬步言，本件應處分被上訴人之受委任人，則按數人參與實施違反行政法之行為者，並不區分其共犯之身分，即不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助等，均直接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之，與刑法之共同正犯等概念，尚屬有別（本院九十一年判字第二三一０號判決參照）。原審認為被上訴人為系爭林班造林地承租人，且將系爭林地之造林及改植等相關事項委任訴外人鄧達義處理，被上訴人此種委任處理之行為，即有共同實施之情形，若認為被上訴人非親力實施，則其行為至少亦有利用他人實施或幫助之情形，原審僅認為被上訴人非行為人即將本件訴願決定及原處分撤銷，而未慮及被上訴人共同實施違反行政法上義務，亦應負同一責任之情形，亦有判決不適用法規或適用不當之違法。請求廢棄原判決等語。
六、本院查：「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；其伐採之許可條件、申請程序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機關定之。」「違反第九條、第三十四條、第三十六條及第四十五條第一項之規定者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」為森林法第四十五條第一項及第五十六條所明定。次按森林法第五十六條固以行為人為處罰對象，惟所謂行為人，除單獨直接實施違反行政法上義務之行為者外，尚包括共同實施、教唆或利用他人實施違反行政法上義務之人。本件被上訴人既為前開林班造林地之承租人，則渠等將承租地之造林及改植等相關事項委任訴外人鄧達義處理，即有為改植之目的而與鄧達義共同實施或利用鄧達義伐採原栽林木之情形。又被上訴人乙○主張其承租部分實際上係委由被上訴人丙○○整地造林等情，縱令屬實，亦難脫其係共同實施或利用他人實施違反行政法上義務行為之嫌。原審徒以被上訴人雖為前開林班造林地之承租人，然其係將承租地之造林及改植等相關事項委任訴外人鄧達義處理，且被上訴人乙○亦主張其所承租部分係由其夫被上訴人丙○○以其名義所為等情，質疑被上訴人是否為系爭違章之行為人，而將訴願決定及原處分均予撤銷，似嫌速斷。上訴意旨指摘原判決適用法規不當，尚非無據，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，應予准許，惟本件依被上訴人在原審之起訴意旨，尚有其他爭點猶待事實審調查釐清，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 28 日
第四庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 黃 淑 玲法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 10 月 31 日
書記官 彭 秀 玲