最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01660號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 徐鈴茱律師
彭郁欣律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○上列當事人間因工會法事件，上訴人對於中華民國93年3月31日臺北高等行政法院91年度訴字第5236號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人起訴主張：上訴人於民國90年3月間檢具發起人名冊向被上訴人申請籌組「臺北市攤販臨時集中市場職業工會」，同時另有廣州街臨時攤販自治會蔡邱秀燕、西昌街攤販自治會郭政憲及沈慶文等申請被上訴人乃提請行政院勞工委員會(下稱勞委會)審議研修職業工會分類表，案經該會函送會議決議於原「102攤販類」備註欄註記略以：「．．．各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會」等語。被上訴人所屬勞工局於90年6月27日以北市勞一字第9022357300號函覆上訴人及蔡邱秀燕、郭政憲申請人，略稱：上訴人申請之工會名稱應依產業工會、職業工會分業標準表更改申請名稱，並應由所有申請人共同協商，且本案正依相關法規清查所有發起人等之工作事實，俟清查結果確定後再函告後續處理方式，屆時仍請全力配合俾便核處等語。惟上訴人未辦理更名登記，逕於90年8月13日向被上訴人所屬勞工局申請於同年月20日召開「臺北市集中市場攤販職業工會」發起人會議，被上訴人即以90年9月6日府勞一字第9010681100號函知上訴人稱：．．．截至本年8月22日止計有11組人員向本府勞工局提出申請，全案尚在整理資料及研商處理中，本府亦未發出任何同意籌組文書，故．．．發起人會議及籌備會議不予備查。」惟上訴人仍於同年8月21日以「臺北市集中市場攤販籌備會」名義函送發起人會議紀錄等資料，並申請於同年月27日召開成立大會及第一屆第一次理、監事會議。被上訴人函覆上訴人以其所送於法未合，不予備查。嗣上訴人於同年8月28日以「臺北市集中市場攤販職業工會」名義函報組織完成，並檢附相關文件送請被上訴人所屬勞工局備案，被上訴人以上訴人未經同意籌組，而於90年9月25日以府勞一字第9015866000號函覆不予備案。惟查勞委會89年8月29日台89勞資一字第0037131號函發布之產業工會、職業工會分業標準表第102項備註欄及90年4月12日台90勞資一字第0016273號函發布之產業工會、職業工會分業標準表第102項備註欄等，對工會分業標準等重要性事項未以法律定之，又影響勞動者結社自由甚大，已違反司法院釋字第443號解釋及中央法規標準法第5條、第6條之規定。又揆諸工會法第9條第1項、第2項規定可知，工會之成立採報備制，換言之，我國人民組織工會，主管機關之許可並非工會成立之要件。上訴人於90年3月間向被上訴人登記組織「臺北市攤販臨時集中場職業工會」，其各程序與工會法並未相違，惟被上訴人機關竟以上訴人未經被上訴人同意籌組為由，作出不予備案之處分，更拒絕核發登記證書，顯乏依據。請撤銷訴願決定及原處分等語。
二、被上訴人則以：揆諸工會法第9條第1項規定，亦即欲籌組工會之勞工除應依工會法第9條規定程序辦理外，尚應依工會法第6條第2項後段規定在中央機關決議通過准予列入產職業工會分類表後，方得依法定程序籌組工會。次按勞委會90年4月12日以台90勞資一字第0016273號函頒產業工會、職業工會分業標準表第102項備註欄，加註：「．．．各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會。」準此，是否得成立各該細類之工會，應由各地方主管機關斟酌決定之，亦即中央主管機關已將其對該細類工會組織核定權授權地方主管機關。發起人等向被上訴人申請擬籌組是種細類工會即應俟被上訴人決定核准後再辦理籌備工作，始為適法。又依勞委會77年1月4日台77勞資一字第10417號所函釋意旨，當多組勞工申請組織同類工會時，在主管機關未核定渠等籌組前，自得瞭解各組勞工實際情形，俾協助進行共同籌組，而勞工亦應有相對義務履行共同籌組工作。是以原處分否准上訴人之申請，尚無違誤等語，資為答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查結果，以：查工會組織之成立，依工會法第9條第1項之規定，固採取登記制，無須申請主管機關許可，然發起組織工會之連署發起人，是否合於同法第6條第1項所定為同區域年滿20歲以上同一職業之工人之資格，被上訴人非無審查權。又按工會法第1條明定：工會以保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活為宗旨。勞委會77年1月4日台77勞資一字第10417號函釋並未牴觸母法規定或立法意旨，亦未增加法律所無之限制，自得予以援用。故上訴人申請前開職業工會籌組登記，在被上訴人未核准登記前，因已有其他多組人提出籌組同類工會之登記申請，被上訴人所屬勞工局乃函知上訴人應與其他申請人共同協商籌組，並俟勞工局依相關法規清查所有發起人等之工作事實確定後，再函告後續處理方式，洵屬有據，上訴人執稱被上訴人並無命申請人進行協調之權，被上訴人既早於其他符合要件之人申請籌組登記，被上訴人即應准予登記，尚不足採。再查勞委會依工會法第6條第2項授權頒布之「產業工會、職業工會分業標準表」補充說明事項第2項規定係衡酌各類職業特性及其成員是否有達組織工會之法定人數而頒布之分類標準，俾同區域同一職業之工人得據以組織該職業工會，並明訂每半年檢討修正或增加各項職業工會類別，以因應實際需要，核未違反母法授權之範圍及其保障勞工權益、改善勞工生活之立法目的，上訴人訴稱前揭產業工會、職業工會分業標準表補充說明事項第2項規定，係限制職業工會之成立，有違法律保留原則云云，亦無足取。末查，上訴人另主張其已依被上訴人所屬勞工局前開函覆意旨，與同時申請籌組同類工會之蔡邱秀燕、郭政憲共同協商而召開發起人會議而進行各項籌備工作，且其申請籌組之「臺北市集中市場攤販職業工會」，業經勞委會於90年3月19日決議：「於『102攤販類』備註欄註記：各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會。」並於91年2月20日修正前開標準表，將攤販業細分增列108項之集中市場零售攤販業，上訴人申請籌組之前開職業亦已符合產業工會、職業工會分業標準表所示之職業工會類別，被上訴人即應准予登記等情，固有其提出90年8月20日發起人會議紀錄附原訴願卷可稽。惟工會發起人須經主管機關准予辦理籌組登記後，始得為組織工會之各項籌備工作，上訴人主張其申請登記籌組前開職業工會，核已符合工會法第6條規定之要件及前揭勞委會函釋意旨，縱認屬實，亦屬被上訴人依法應准上訴人辦理籌組登記，若被上訴人駁回其申請或不為准駁之決定，上訴人依法亦應循行政爭訟程序，請求被上訴人作成准予登記之處分，尚不得在未完成籌組登記前，續行組織工會之各項籌備工作，從而，上訴人申請籌組前開工會之籌組登記既尚未完成，即逕為組織籌備會、徵求會員及召開成立大會等各項籌備工作，並檢附相關文件送請被上訴人准予核備並發給登記證書，於法亦非有據，因將訴願決定及原處分予以維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨復執前詞，指原判決適用工會法第6條及第9條規定，作為實質人民籌組工會之依據，顯為不當；又原判決一方面認工會組織之成立，依工會法第9條第1項規定，採登記制，卻又認工會發起人未經主管機關同意准予籌備登記前，自不得逕行組織工會之各項籌備工作，其理由顯前後矛盾。另工會法第6條、第9條規定並未賦予主管機關得命多組申請人進行協調之權，原判決竟以上訴人申請前開職業工會籌組登記，在被上訴人未核准登記前，因已有其他多組人提出籌組同類工會之登記申請，被上訴人所屬勞工局乃函知上訴人應與其他申請人共同協商籌組，並俟勞工局依相關法規清查所有發起人等之工作事實確定後，再函告後續處理方式，並適用勞委會77年1月4日台77勞資一字第10417號函釋，而否准上訴人之備案，亦與法律保留原則、中央法規標準法第5條、第6條、釋字第137號解釋及行政程序法第158條規定相悖云云。
四、本院查：㈠按「同一區域或同一廠場年滿二十歲之同一產業工人，或同區域、同一職業之工人，人數在三十人以上時，應依法組織產業工會或職業工會。．．．聯合同一職業工人所組織者為職業工會。產業工會、職業工會之種類，由中央主管機關定之。」「發起組織工會應有第六條所規定人數之連署，向主管機關登記。發起人應即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等準備工作。工會組織完成時，應將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程各一份，函送主管機關備案，並由主管機關發給登記證書。」工會法第6條第1項、第2項後段及第9條分別定有明文。又勞委會依前揭工會法第6條第2項授權頒布之「產業工會、職業工會分業標準表」補充說明事項第6項亦明定：「地方主管機關、工會(含籌備會)對職業工會之發起人及會員資格應從實審查。」是發起組織職業工會，依前揭工會法第9條第1項規定，固採取登記制，惟仍應有同法第6條第1項所定同區域年滿20歲以上同一職業之工人30人以上之連署為要件，故主管機關受理發起人籌組工會之申請登記時，即應審查發起人是否符合前開籌組職業工會之基本條件，始得准予辦理前開登記，準此，工會發起人未經主管機關同意准予籌備登記前，自不得逕行組織工會之各項籌備工作甚明，合先敘明。㈡工會組織之成立，依工會法第9條第1項之規定，固採取登記制，無須申請主管機關許可，然發起組織工會之連署發起人，是否合於同法第6條第1項所定為同區域年滿20歲以上同一職業之工人之資格，揆諸前開「產業工會、職業工會分業標準表」補充說明事項第6項亦明定：「地方主管機關、工會 (含籌備會)對職業工會之發起人及會員資格應從實審查。」之規定，被上訴人尚非全無審查權，上訴人訴稱上訴人之申請既已符合30人以上之連署，被上訴人即應准予登記，不能再依工會法第6條、第9條作為實質審查上訴人籌組工會之審查，顯有誤解法令。㈢而組織工會與組織工會前之籌備會，依前開法第6條、第9條之規定乃屬異其性質之審查程序，非謂符合組織工會之條件，因採登記制，其登記無需申請主管機關許可，即謂工會發起籌備會，被上訴人即無庸為任何之審查即得作同意之備查，原審認「工會發起人未經主管機關同意准予籌備登記前，不得逕行組織工會各項籌備工作」與「組織工會無須主管機關許可」二者間並無矛盾之處，上訴人主張原審判決理由矛盾亦不足取。㈣再勞委會77年1月4日台77勞資一字第10417號函釋略以：「．．．工會組織係本業勞工基於維持或改善勞動條件等經濟利益而組成之團體，參與或加入工會組織應為人提供本業工作以外之服務熱誠，並非將工會據為私利之工具，故如有申請籌組職業工會，在主管機關未核定前，同一時間另有工人提出同類申請，可由主管機關協助雙方共同進行籌組工作。」乃基於勞委會為工會法之主管機關地位，為解決多組工人團體同時申請職業工會時之一種協商方式，並非屬強制性，亦當然未牴觸工會法規定或立法意旨，亦未增加法律所無之限制，自得予以援用。而查上訴人於原審亦主張其已依被上訴人所屬勞工局前開函覆意旨，與同時申請籌組同類工會之蔡邱秀燕、郭政憲共同協商而召開發起人會議而進行各項籌備工作，且其申請籌組之「臺北市集中市場攤販職業工會」，業經勞委會於90年3月19日決議：「於『102攤販類』備註欄註記：各縣市如有需要且不致造成困擾時，得自行決定再細分『集中市場攤販』工會。」並於91年2月20日修正前開標準表，將攤販業細分增列108項之集中市場零售攤販業，故上訴人申請前開職業工會籌組登記，在被上訴人未核准登記前，因已有其他多組人提出籌組同類工會之登記申請，被上訴人所屬勞工局乃函知上訴人應與其他申請人共同協商籌組，並俟勞工局依相關法規清查所有發起人等之工作事實確定後，再函告後續處理方式，洵屬有據，而該函亦僅屬行政指導，並不具強制性，倘上訴人堅持主張其申請登記籌組前開職業工會，已符合工會法第6條規定之要件，被上訴人依法應准上訴人辦理籌組登記，上訴人依法亦應循行政爭訟程序，請求被上訴人作成准予登記之處分，尚不得在未完成籌組登記前，續行組織工會之各項籌備工作，從而，上訴人申請籌組前開工會之籌組登記既尚未完成，即逕為組織籌備會、徵求會員及召開成立大會等各項籌備工作，並檢附相關文件送請被上訴人准予核備並發給登記證書，於法即非有據。上訴人指稱被上訴人依上開勞委會之函釋顯有違反司法院釋字第137號解釋及法律保留原則等規定，委不足採。綜上所述，原判決以上訴人未經被上訴人同意籌組登記而逕予組織成立前開工會，核與工會法第9條之規定不符，而函覆不予備案及發給登記證書之處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人之訴，核屬適當，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 31 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 吳 錦 龍法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 10 月 31 日
書記官 郭 育 玎