最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01610號上 訴 人 庚○○
戊○○丁○○己○○丙○○甲○○乙○○共 同訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師被 上訴 人 高雄縣鳳山市公所代 表 人 辛○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年10月9日高雄高等行政法院92年度訴字第621號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）本件坐落高雄縣鳳山市道○○段下菜園小段49之1地號土地之徵收，依法係由被上訴人以其名義提出申請經核准作成處分，至中央主管機關內政部則僅居於被動形式審查之督導地位，並不主動為直接之處分。依土地徵收條例第14條規定，系爭土地之補辦徵收，應呈奉中央主管機關內政部核准，惟既應由被上訴人以其名義提出申請，經內政部形式審查作成處分，揆諸司法院院字第617號解釋、最高行政法院37年判字第7號判例及71年（10月份）庭長評事聯席會議決議意旨，應認屬被上訴人之處分，原判決認定被上訴人並非系爭土地補辦徵收之有權處分機關，實違前述判例解釋及決議，而有判決不適用法規或適用不當之違法。再者，縱認內政部方為補辦徵收之有權處分機關，惟內政部既就系爭土地補辦徵收事宜函轉被上訴人全權處理，顯有權限委任之意思，則被上訴人就內政部委任處理系爭土地徵收事宜，自屬有權處分機關，亦即被上訴人就內政部委任處理系爭土地徵收事宜範圍內，屬有權處分機關，原判決認定被上訴人並非系爭土地補辦徵收之有權處分機關，亦違背行政程序法第15條規定，而有判決不適用法規之違法。（二）系爭土地既已列入80年度施政預算項目之長明街8米計畫道路開闢工程需用土地範圍內，依法本應於80年度同時列入徵收補償，亦即被上訴人依法有同時徵收之義務，卻因被上訴人所屬人員查估不實，認定錯誤，致漏未徵收，顯為法定義務之違反，上訴人自有請求被上訴人履行此法定義務即補辦徵收之權利。原判決認上訴人並無請求被上訴人履行補辦徵收之權利云云，自違申請土地徵收應注意事項第5點第8項、第9項之規定，而有判決不適用法規之違法。另依司法院釋字第400號解釋及最高行政法院83年度判字第784號判決意旨，即使為既成道路或依建築法退讓興建完成之道路，亦均認為同一道路開闢工程徵收用地時，不得以其為既成道路或依建築法退讓興建完成之道路而單獨不予徵收補償，否則，即與平等原則有違。況系爭土地係一空地，並非既成道路，亦非依建築法退讓興建完成之道路，依法更應適用平等原則，不得為差別待遇。系爭土地與鄰旁坐落同段50之7地號等13筆土地同屬被上訴人80年度施政預算項目之長明街8米計畫道路開闢工程需用土地範圍內之土地，被上訴人漏未同時辦理徵收補償，明顯違反行政程序法第6條規定之平等原則。被上訴人依行政程序法第6條規定之平等原則，既有將系爭土地同時辦理徵收補償之義務，卻漏未將系爭土地同時辦理徵收補償，自亦屬法定義務之違反，上訴人等自有請求被上訴人履行此法定義務即補辦徵收之權利。原判決認定上訴人並無請求被上訴人履行補辦徵收之權利云云，亦違行政程序法第6條規定及平等原則，而有判決不適用法規之違法。
（三）縱認補辦徵收系爭土地需經中央主管機關內政部核准，方得為之，惟因本件被上訴人於徵收系爭土地同一道路用地時，違反申請土地徵收應注意事項、平等原則及行政程序法第6條規定，未履行將系爭土地同時列入申請核准徵收補償之法定義務，則上訴人自亦得依土地徵收條例第13條規定請求被上訴人作成「擬具補辦徵收系爭土地之詳細計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，向中央主管機關（內政部）提出申請」之處分。是原判決認定上訴人並無請求被上訴人作成上開處分之權利，亦違背土地徵收條例第13條規定，而有判決不適用法規之違法。（四）本件被上訴人所為91年9月26日鳳市建字第910007099號函拖延拒不補辦徵收補償，依上所述，自屬行政處分且違法錯誤，而高雄縣政府所為92年4月8日府法訴字第59885號訴願駁回之訴願決定，亦違法錯誤，原判決未依法併予判決撤銷，顯背法令。（五）作成本件訴願決定之訴願委員會，委員共7人，其中主任委員陳存永為高雄縣政府主任秘書；委員龔金德為高雄縣政府地政局長；委員簡振澄為高雄縣政府財政局長；委員潘政德為高雄縣政府法制室主任，其餘3人為律師、會計師，則其社會公正人士、學者、專家人數不足1/2，明顯違反訴願法第52條第2項規定。另作成本件訴願決定之訴願審議委員龔金德為高雄縣政府地政局長，主管高雄縣轄土地徵收業務與計畫執行，並監督轄內鄉鎮市土地徵收業務與計畫執行，就本事件難脫執行疏失及監督不周之責，顯有利害關係，卻不自行迴避並參與審議，顯亦違反訴願法第55條規定。是作成本件訴願決定之訴願審議委員會組織既不合法，且有依法令應迴避之委員參與決定，其所為訴願決定自亦不合法。從而，本件訴願決定顯不合法，原判決未予判決撤銷，亦屬違背法令等語，為此求為廢棄原判決，並准如原審訴之聲明。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按關於土地徵收處分之程序，依土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第13條、第14條及第15條規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第2條及第14條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被上訴人自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准予徵收之行政處分，是上訴人請求被上訴人應就系爭土地為徵收之處分，於法自有未合。系爭土地既尚未經徵收，則被上訴人亦無從就系爭土地作成補償處分，是上訴人即尚無請求被上訴人作成補償處分之請求權存在。（二）按關於人民權利義務之事項應以法律定之，中央法規標準法第5條第2款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，應依現行土地徵收條例規定。關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第11條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第20、第22等條之規定自明；故司法院釋字第400號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。（三）憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第211號、第412號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。綜上，尚無從以司法院釋字第400號解釋及最高行政法院83年度判字第784號判決之意旨，衍生出人民請求徵收土地之請求權。（四）按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。
因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響，其性質並非公法上之請求權，是以需用土地人發動徵收請求之裁量適當與否，不生違法之問題，自不得作為提起行政訴訟之權利及作為行政訴訟審查之對象。而土地徵收條例第13條規定，係關於需用土地人如有徵收土地需要時之程序規定，並非給予人民請求徵收土地之請求權。故上訴人援引上開法條為請求依據，備位請求被上訴人檢具相關文件申請徵收，於法無據。又申請土地徵收應注意事項第2點、第5點第8項、第9項規定，係用以規範需用土地人申請徵收時應行注意之事項，使需用土地人於申請徵收私有土地時有所依循，以利徵收作業，而非賦予土地所有權人請求徵收之請求權，上訴人援引上開規定為本件訴訟請求之依據，亦屬無據等詞，為判斷之基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：（一）「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是於提起本項規定之課以義務訴訟，須以人民有依法請求中央或地方機關為行政處分之權利為前提，苟人民無此申請之權利，其提起之課以義務訴訟，於法即有未合。（二）「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定（第2項）。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例（第3項）。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」分別為土地徵收條例第1條、第2條、第13條、第14條及第15條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收事件，即應優先適用土地徵收條例規定。依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，至各直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、市公所就土地徵收，則無准否之權責，故人民自無向其申請作成徵收處分之請求權。又除法律另有規定外，土地徵收僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收補償之二面關係；需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，是土地所有權人依法並無向需用土地人申請徵收其土地之權，亦無權請求其向內政部申請徵收土地。（三）土地徵收地價補償費之給與，係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其效果如何，參酌土地徵收條例第20條第3項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院釋字第110號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，固應從此失其效力。．．．」意旨以觀，應認係徵收失效，而非使徵收土地之所有權人取得補償地價請求權，從而，應認依法人民對國家並未有請求給付徵收補償地價之權利。
五、經查：（一）上訴人共有坐落高雄縣鳳山市道○○段下菜園小段49-1地號土地，因位於高雄縣鳳山市○市○○○○街8米道路用地上，要求被上訴人辦理徵收，並多次向監察院及其他機關陳情，經被上訴人以91年9月26日鳳市建字第9100047099號函復，謂有關徵收補償將俟中央或上級補助經費有著落時，再行研辦等情，為原審依法認定之事實。（二）上訴人於收受前開被上訴人函後，對之不服，提起本件行政訴訟，其先位聲明請求被上訴人就系爭土地作成徵收處分，並給付徵收補償新臺幣10,948,000元。依前述理由欄第四項（一）（二）之說明，上訴人請求作成徵收處分部分，核係提起課以義務訴訟，應以其依法有權申請為前提，惟土地所有權人依法並無向需用土地人申請徵收其土地之權，則本件上訴人先位聲明請求被上訴人作成徵收處分部分，核係不合法。（三）上訴人雖以上訴意旨欄所述各節，主張其有權請求被上訴人作成徵收系爭土地之處分，惟：１、司法院院字第617號解釋既謂「下級官署於呈奉上級官署核准後所為之處分」，已明白指出處分係下級官署所為，僅於作成處分前，先經上級官署之核准之程序；另本院37年判字第7號判例所指，乃「下級官署呈經上級官署指示辦法遵照奉行之事件，在實施處分時，既係以下級官署之名義行之」；與土地徵收條例所明文規定之土地徵收，係由需用土地人提出申請，經中央主管機關即內政部核准，以自己名義作成之處分，尚有不同。又就徵收土地為否准收回之處分，依土地法第219條規定，係向直轄市、縣（市）地政機關申請，各該政府得作成該處分者，亦與此之法無明文得由直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮）（市）公所作成徵收處分者不同，是上訴人依前開各詞，主張被上訴人有作成土地徵收處分之權，上訴人得對之申請云云，自無可採。２、綜觀土地法、土地徵收條例之規定，並無內政部得將作成土地徵收處分之權限委任、委託其他機關執行之明文，內政部自不得將土地徵收處分之權限，委任被上訴人執行。縱上訴人主張內政部就系爭土地補辦徵收事宜函轉被上訴人全權處理一節，係屬事實，亦不生內政部將為土地徵收處分之權限委任被上訴人之意思，被上訴人自無取得作成土地徵收處分之權，上訴人主張被上訴人因受委任而為有權就系爭土地作成徵收處分之機關云云，亦非可採。３、司法院釋字第400號解釋、本院83年度判字第784號判決、行政程序法第6條、土地徵收應注意事項第5點第8項、第9項等規定，俱與土地徵收處分機關之認定無涉，上訴人依前開解釋、判決及規定，認本件上訴人有權對被上訴人請求徵收系爭土地云云，均無足取。（四）本件上訴人先位聲明請求給付徵收補償款，因系爭土地既未經徵收，自不生給付徵收補償之問題，且依前述理由欄第四項上訴人請求被上訴人給付徵收補償，自無理由。又依前述理由欄第四項（三）之說明，人民並無對國家請求給付徵收補償費之權，上訴人請求被上訴人給付徵收補償，亦非有理。（五）上訴人預備聲明請求被上訴人向內政部提出徵收申請行為部分，依前開理由第四項（二）之規定及說明，上訴人此部分請求，亦為無理由。（六）本件上訴人於原審提起課以義務訴訟，請求作成徵收處分部分，因其訴係不合法，應予駁回，另提起給付金錢之訴部分，原與訴願決定之結論無涉，則作成訴願決定之受理訴願機關之組織是否合法，與本件結論亦無關連，上訴人以此指摘原判決違誤，自非可採。（七）綜上所述，本件上訴人於原審先位聲明部分，為不合法，預備聲明部分為無理由，原審駁回上訴人於原審之訴所持之理由雖有部分不同，惟其結論則無二致，應予維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 94 年 10 月 20 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 10 月 20 日
書記官 阮 桂 芬