最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01760號上 訴 人 乙○○○訴訟代理人 丙○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國93年4月7日臺中高等行政法院92年度訴字第660號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審（經陳金精、童菊美、邱張柑、顏春敏、杜吳竹英、蘇清泉、黃李碧順、蔡焜玉、蔡明川、林淑美、李水森、林秀蘭、朱茂信、蔡森玉、許水彬、李張昭月、陳金花、陳振皇、林金利、陳素女、乙○○○全體選任為當事人）起訴主張：上訴人於76年間向訴外人蔡正立購買坐落台中縣○○鄉○○○段第56之1地號土地（下稱系爭土地）及地上預售房屋，其房屋領有被上訴人核發之建造執照，上訴人為起造人。79年間，被上訴人以系爭土地之土地登記簿標示欄原記載使用地類別為「特定農業區農牧用地」，經該管地政事務所承辦人員陳俊收受賄賂違法變造為「特定農業區甲種建築用地」，陳俊已被判處罪刑確定，乃指示該管豐原地政事務所更正登記恢復原編定用地類別為「特定農業區農牧用地」完畢。上訴人於91年12月1日向被上訴人申請將系爭土地恢復編定為「甲種建築用地」，被上訴人竟以92年2月24日府地用字第09203960300號函否准，違反信賴保護原則，不合公平正義及法治國精神，使上訴人無法取得土地所有權，房屋與土地所有權永遠分離，其處分違法並損害上訴人之權益。訴願決定未予糾正，亦屬違法等語，求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人就系爭土地作成使用編定由「特定農業區農牧用地」改列編定為「特定農業區甲種建築用地」之處分。
二、被上訴人則以：系爭土地登記簿遭變造土地使用地類別為「甲種建築用地」，經該管豐原地政事務報請被上訴人核准後，已更正登記恢復原編定用地類別為「特定農業區農牧用地」。上訴人陳請更正為建築用地，經請示內政部認為不合，且系爭土地所有權人為建商蔡正立，是被上訴人否准上訴人所請，尚無不合等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）本件上訴人向建商買受房屋及基地，並領有被上訴人所屬建設局核發76年7月9日建管建字第5082號建造執照，建築基地為系爭土地。因系爭土地涉及台中縣豐原地政事務所承辦人員陳俊收受賄賂違法變造土地登記簿標示部之使用地類別由「特定農業區農牧用地」變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，案經刑事判決相關人員有罪定讞。嗣豐原地政事務所函請被上訴人核示後，於79年3月28日辦理更正登記為「農牧用地」完畢。
（二）90年11月26日，上訴人以系爭土地更正編定為「特定農業區農牧用地」，致其無法取得土地所有權，將使建物與土地所有權永遠分離，系爭土地勢必無法恢復耕種，且上訴人係善意第三人，基於公平正義原則及信賴保護原則等理由，向被上訴人請求將系爭土地恢復編定為「甲種建築用地」。嗣以被上訴人遲未為處分，提起訴願，請求將系爭土地恢復編定為「甲種建築用地」，並准上訴人辦理建物所有權第一次登記。經內政部91年11月21日台內訴字第0910006763號訴願決定不受理。上訴人再於91年12月1日向被上訴人請求更正土地編定，經被上訴人以92年2月24日府地用字第09203960300號函否准。
（三）查上訴人向建商所買受之房屋坐落系爭土地上，被上訴人於77年1月29日以府建管建字第7607號函撤銷該房屋申准建造之76年7月9日建管建字第5082號建造執照。又系爭土地之所有權人仍為蔡正立，則系爭土地登記標示部之使用類別由「特定農業區農牧用地」變更為「特定農業區甲種建築用地」時，該違法行政處分之對象（受益人）為蔡正立，並非上訴人，上訴人就系爭土地變更登記使用類別之違法行政處分，自無主張信賴保護之餘地。又上訴人對於台中縣豐原地政事務所之更正登記處分及被上訴人之撤銷建造執照處分，並未表示不服而提起行政爭訟，則上開更正登記處分及撤銷建造執照處分均已告確定，自不得再事爭訟。
（四）況系爭土地之所有權既未移轉登記予上訴人，亦無內政部88年10月18日台88內中地字第8886462號函釋示非都市土地編定錯誤已移轉予善意第三人，可否依信賴保護原則更正之適用。且上訴人既非系爭土地之所有權人，僅係買受建於系爭土地上之房屋及其基地，如有無法受所有權移轉致權益受損，核屬民事上債務不履行，乃得否向出賣人請求損害賠償之問題。又系爭土地現使用地編定為「特定農業區農牧用地」，既不符合非都市使用管制規則變更使用編定之規定，上訴人申請變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，於法不合。被上訴人否准所請，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人之請求為無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決尚無違誤，進而論斷如下：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」「直轄市或縣（市）政府依前條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果應通知土地所有權人。前項分區圖附印本，發交有關鄉鎮、（市）公所保管，隨時備供人民免費閱覽。」分別為行為時區域計畫法第15條、第16條所明定。準此，非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據。直轄市或縣（市）政府就非都市土地為各種使用地編定結果，依同法施行細則第18條第4項規定，應登載於土地登記簿，此項登載，乃為執行管制之技術性規定，按公告之編定結果照錄，在於方便執行管制之查考，不能代替公告之編定結果作為管制之依據。公告之編定結果為管制依據，其公告內容錯誤，足以引起對於土地使用管制依據之信賴，具有信賴基礎；反之，土地登記簿之記載並非管制依據，其錯誤不足以引起對於土地使用管制依據之信賴，不具有信賴基礎，無從構成信賴保護原則之要件而排除對於錯誤登記結果之撤銷。
（二）查系爭土地為訴外人蔡正立所有，遭登記承辦人員陳俊收受賄賂違法變造土地登記簿標示部之使用地類別，由「特定農業區農牧用地」變更為「特定農業區甲種建築用地」。建商在系爭土地上起造房屋，申經被上訴人所屬建設局核發76年7月9日建管建字第5082號建造執照有案，上訴人向建商買受房屋及基地。犯罪案發後，被上訴人於77年1月29日以府建管字第7607號函撤銷該建造執照。刑案經刑事判決相關人員有罪定讞，經該管豐原地政事務所函請被上訴人核示後，於79年3月28日辦理系爭土地登記簿標示部更正登記為「農牧用地」完畢等情，為原判決確定之事實。
（三）準據上開事實，並依原審卷附系爭土地登記簿謄本記載，系爭土地之使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，係奉台中縣政府69府地用字第80800號非都市土地使用編定公告確定奉台中縣政府71.4.28府地用字第624300號函補記。可知系爭土地之使用分區及使用地類別之編定公告並無錯誤，登記於土地登記簿，亦無錯誤。之後土地登記簿雖遭變造，將系爭土地之使用地類別變更登記為甲種建築用地，致被上訴人誤發建造執照，許可在系爭土地上起造房屋。然而系爭土地之使用管制依據，為編定公告，並無錯誤，且管制資料存當地公所隨時備供人民免費閱覽。參照上開說明，不足因土地登記簿被變造之錯誤記載而引起對於土地使用管制依據之信賴。上訴人向建商購買系爭土地上之預售房屋及基地，縱為房屋建造執照之起造人，自不得據該變造之錯誤登記，主張對於系爭土地之使用管制有何信賴基礎，即無從排除對於該錯誤登記之撤銷。是被上訴人核示該管豐原地政事務所將該錯誤之登記更正回復為「農牧用地」，拒絕上訴人陳請將之又恢復為錯誤之「甲種建築用地」，並無違誤，原判決予以維持，實屬正當。
（四）臺灣省政府77年10月6日77府地1字第153246號函釋：「‧‧‧二、經非法變造後，除依法應辦理更正者外．．．請依左列原則處理：．．．㈡土地尚未移轉予第三人者．．．⒉基地已建築者，倘起造人非公告編定當時之土地所有權人時，為維護其權益，請貴府查明起造人與土地所有權人是否有勾結或非善意之情事，如有勾結或非善意之情事者，應回復原編定用地類別，否則為維護善意第三人權益，仍維持變更後之狀態」，所稱「應回復原編定用地類別或仍維持變更後之狀態」，與本件非編定錯誤而為登記被變造之錯誤者不同，且如前述，上訴人不得排除對於經變造之錯誤登記之撤銷（不得排除更正回復為「農牧用地」），乃應適用上述區域計畫法規之結果，亦無從適用臺灣省政府該函釋，排除對於經變造之錯誤登記之撤銷。況被上訴人函復上訴人之前，曾報經內政部以92年2月13日內授中辦地字第0920001414號函核復，略以本件非法變造之使用地類別登記，既已做出正確之行政處分，更正為正確之編定登記，當事人如因買賣關係權益受損，屬私權爭執範圍，應循民事救濟途徑解決。即屬臺灣省政府該函釋所稱依法應辦理更正者，自無依同函釋維持變造後之錯誤登記之理。上訴意旨指原判決有不適用臺灣省政府該函釋之違法，並不可採。
（五）內政部88年10月18日台88內中地字第8886462號函釋：「‧‧‧非都市土地編定錯誤已移轉予善意第三人，可否辦理更正一節，‧‧‧非都市土地編定錯誤，可否予以更正，應考量當事人有無符合上開要件，且保護善意第三人之信賴利益，是否將造成對公益之重大危害而定。．．．」，係指編定錯誤之情形而言，本件非編定錯誤而為登記被變造之錯誤，顯不相同。原判決說明無該函釋之適用，並無不合。兩事亦不類似，上訴意旨謂應類推適用該函釋云云，指原判決不予適用為違法，亦不可採。
（六）系爭土地登記簿標示部使用地類別遭變造登記為錯誤之特定農業區甲種建築用地，無信賴保護原則之適用，已如前述。上訴意旨以上訴人為第三受益人，即謂有其適用云云，指原判決認無適用餘地，為適用法規不當，並非可採。又上訴人在原審陳述被上訴人應將系爭土地使用編定由「特定農業區農牧用地」改列編定為「特定農業區甲種建築用地」，屬土地使用管制之變更編定問題，原判決說明不符合非都市使用管制規則變更使用編定之規定，即以此故。上訴意旨指為與本件違法授益處分之情形無關，有涵攝錯誤、違反論理法則之違法，亦非可採。本件無信賴保護原則之適用，與上訴人是否第三受益人無關，原判決未論述上訴人非第三受益人而不受保護之情形，難認理由不備。又原判決引用臺灣省政府77年10月6日77府地1字第153246號函釋，並說明被上訴人函請豐原地政事務所依該函釋原則處理，由豐原地政事務所於79年3月28日辦理系爭土地登記簿標示部更正登記為「農牧用地」完畢等情，即認為無該函釋之適用，亦無理由不備之情形。至於上訴意旨所稱信賴被上訴人核發之建造執照一節，微論該建造執照已被撤銷，上訴人並未爭訟，且其事與本件無關，毋庸論究。從而上訴意旨執以指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
第五庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 11 月 18 日
書記官 邱 彰 德