最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01778號上 訴 人 台華國際電訊網路股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 交通部電信總局代 表 人 乙○○上列當事人間因電信法事件，上訴人不服中華民國93年6月30日臺北高等行政法院92年度訴字第4426號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於88年9月間獲知，SWAP溫馨世界卡疑涉及違規經營語音單純轉售業務，經循該卡上使用之撥接號（00）00000000，查知係屬上訴人所租用，經於89年1月28日完成測試及錄音蒐證，證實可藉由該卡撥打國際電話。被上訴人乃於89年2月9日以電信公密89字第000027–0號函請上訴人限期改善，經上訴人提出說明，為防止他人經由外線撥入後轉撥打國際語音電話，已另增添語音攔截設備，可嚴堵他人盜打及防止他人使用該公司線路作語音用途。嗣被上訴人又查知，上訴人變更上揭電話卡之撥接電話號碼為（00）00000000，該號碼係DID受話專用號碼，經查證仍係上訴人所租用，並繼續提供語音服務，被上訴人乃認上訴人並未確實改善其違法經營語音單純轉售業務之行為，違反行為時第二類電信事業管理規則第12條及電信法第64條第2項規定，乃以89年4月6日電信公89字第502139–0號函處上訴人新臺幣（以下同）200,000元罰鍰，並應立即停止經營是項業務。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，提起行政訴訟，案經原審89年度訴字第1953號判決，以訴願決定之主任委員未依法迴避乃撤銷訴願決定，並經本院92年度判字第550號判決駁回被上訴人之上訴。本件經訴願機關重為決定，以92年8月4日交訴字第0000000000-0號訴願決定駁回上訴人之訴願，上訴人不服，提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：SWAP溫馨世界卡並非上訴人所經營販售，該電話卡上所印製之客服中心電話，經查係訴外人鐘笙國際股份有限公司所租用，上訴人為防止他人利用其線路經由外線撥入後轉撥打國際電話，並已增添語音攔截設備，嚴堵他人盜打即防止他人使用線路做語音用途，足見上訴人主觀上並無可歸責性，與電信事業管理規則第12條第4款之故意行為並不該當。其次，電信法第64條第2項規定屬空白處罰規定之範疇，而第二類電信事業管理規則第12條規定，顯然逾越電信法第17條第2項之授權範圍，該規則第12條第4款規定，限制第二類電信事業不得從事語音單純轉售業務，並有裁罰性之效果，係對人民營業自由之重大限制，應以法律加以規定，而前引之規則解釋上並非僅就執行母法有關之細節性及技術性事項所為之補充規定，而有違反授權明確性原則及法律保留原則之可議，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：查SWAP溫馨世界卡上之撥接電話號碼（00）00000000及爾後變更使用之（00）00000000均為上訴人所租用，確可供撥打國際電話，上訴人雖宣稱於接獲被上訴人要求改善函後已加裝語音攔截設備嚴堵他人盜打，惟依上訴人其後變更之租用電話號碼透過該卡上所載之密碼，仍可通過該攔截設備轉撥打國際電話，證實上訴人於被上訴人要求改善後確仍違法經營語音單純轉售服務，上訴人所稱其主觀上無可歸責性，顯與事實不符。再者，按電信法第17條第1項第18條規定，第二類電信事業經營許可及其許可經營項目係屬被上訴人之權責，鑑於當時電信市場主客觀環境尚不宜開放語音單純轉售服務為第二類電信事業經營項目，爰於第二類電信事業管理規則第12條第4款限制第二類電信事業不得從事語音單純轉售服務。是以被上訴人依電信法第17條第1項規定於第2類電信事業管理規則中明文限制經營範圍，並無違法律保留原則及授權明確性原則等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查SWAP溫馨世界卡上之撥接電話號碼（00）00000000為上訴人所租用，有中華電信股份有限公司89年3月15日信法密發89字第002號函附卷可稽，且SWAP溫馨世界卡上之撥接電話號碼（00）00000000及爾後變更使用之（00）00000000確可供撥打國際電話，亦有被上訴人於89年1月28日及89年3月17日完成國際電話測試之測試紀錄及錄音蒐證資料附於原處分卷可稽。其提供撥打國際電話之流程，係透過撥打上揭電話號碼，撥通後並須配合輸入密碼（撥打之密碼必須與上訴人於其設備所設定者相同，否則無法撥通），經由其帳號及計費（系統自動回應剩餘分鐘數）管理系統，始能達成通話，若非上訴人有意提供該語音服務，則第三人並無法利用上揭電話號碼及密碼由外線撥入再轉接國際電話，上訴人雖稱於接獲被上訴人要求改善函後已加裝語音攔截設備嚴堵他人盜打，惟依上訴人嗣後變更之租用電話號碼，透過該卡上所載之密碼，依上揭流程，仍可通過該攔截設備轉撥打國際電話，足證上訴人於被上訴人要求改善後，變更電話號碼以逃避追查，仍違法經營語音單純轉售服務。上開電話卡上所載之客服電話租用人即訴外人鐘笙國際股份有限公司，顯然與本件無涉。又被上訴人於89年1月獲知上訴人租用撥接號碼（00）00000000經營國際電話之行為，即於89年1月28日完成國際電話測試及錄音蒐證，並以89年2月9日電信公密89字第000027–0號函請上訴人說明並限期改善，上訴人雖委由林辰彥律師來函說明處理情形，嗣後上訴人並未如其來函所稱，增添語音攔截設備嚴堵他人盜打，而係變更上揭電話卡之撥接電話號碼為
（00）00000000，繼續提供轉播國際電話之語音單純轉售服務，有被上訴人89年3月17日國際電話測試紀錄及錄音蒐證資料可稽。被上訴人於處分前依前已給予上訴人陳述意見之機會，況被上訴人為本件處分時，行政程序法尚未施行，本無行政程序法適用之問題。再者行為時電信法第17條第2項規定：「第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」交通部鑑於當時電信市場主客觀環境尚不宜開放語音單純轉售服務為第二類電信事業經營項目，本於上開授權，於第二類電信事業管理規則第12條第4款限制第二類電信事業不得從事語音單純轉售服務。係以法律授權主管機關發布命令為補充規定，並無違法律保留原則及授權明確性原則等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：查系爭電話卡上所印製之客服中心電話，係訴外人「鐘笙國際股份有限公司」所租用，與上訴人公司無關，原審並無證據，竟妄自推定鐘笙公司為上訴人所開設，自非法之所許。且上訴人並無提供撥打之密碼，原審竟以撥通後需配合密碼才能通話，據以認定上訴人有意提供撥打國際電話，實為推定臆測之詞。而上訴人為防止他人繼續盜打國際電話，始變更電話號碼，並加裝語音攔截系統，足見上訴人主觀上並無可歸責性，電信事業管理規則第12條第4款其責任條件乃以處罰故意為必要，原審未斟酌及之，竟以之認定上訴人有繼續提供轉撥國際電話之語音單純轉售之情事等語，實非妥適，且對於上開上訴人之主張並未詳加說明其認定之依據，有行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款之違背法令。其次，原審顯未斟酌上訴人已增添語音攔截系統並變更號碼防止他人盜打之處理情形，又未載明何以不採之原因，反而認定上訴人有違電信事業管理規則第12條第4款之情事，有判決不備理由之違法。再者，第二類電信事業管理規則第12條第4款，限制第二類電信事業不得從事「語音單純轉售」業務，並有裁罰性之效果，係對人民營業自由之重大限制，解釋上並非就執行母法有關之細節性及技術性事項所為規定，按司法院釋字第394號解釋意旨，其違反授權明確性原則，增加法條所無之限制以致侵害人民權利，當應認有違法律保留原則，而與本案相關之事實，業據本院92年度判字第550號判決被上訴人之處分行為於法有違，上訴人於原審曾提呈供參，惟原審並未斟酌論述，誠有判決不備理由之違誤，其判決當然違背法令等語。
六、本院按有關人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確性條件時，亦為憲法之所許（司法院釋字第367號解釋理由書參照）。又法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之條例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或摡括條款而為相當之規定。苟其意義非難理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違（司法院釋字第432號解釋參照）。次按行為時電信法第64條第2項規定：「違反交通部依第17條第2項所定管理規則者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善者，撤銷其許可。」同法85年2月5日修正公布第17條第1項：
「經營第二類電信事業，應向電信總局申請許可，經依法辦理公司或商業登記後，發給許可執照，始得營業。」、同法第18條：「經營第二類電信事業，應檢具申請書．．．向電信總局申請許可。前項申請書應載明．．．三、營業項目．．．」。準此，第二類電信事業之經營許可、許可經營項目及其申請許可之程序均係屬被上訴人之權責。考諸該次修正意旨，依交通部部長口頭說明：「政府之電信政策」為「適度開放電信業務自由化，提高電信事業之競爭能力」、「適度開放電信業務自由化，滿足社會各界對電信多樣化及效率化之要求，進而帶動我國電子、資訊工業之發展」、「配合自由化、國際化、制度化政策，兼顧國家、社會之整體利益，逐步解除營運管制，適時調整經營型態」；另提案立法委員曹爾忠、羅傳進所提「電信法再修正草案總說明」亦謂：「行政院依該計畫分三階段推動電信自由化之目標．．．」等語。（立法院公報第85卷第6期第86頁、第276頁參照）被上訴人鑑於當時電信市場主客觀環境尚不宜開放「語音單純轉售服務」為第二類電信事業經營項目，爰依同法第17條第
2 項授權訂定「第二類電信事業管理規則」，其第12條第4款規定第二類電信事業不得從事「語音單純轉售服務」，其違規情形可以改善或補正者，被上訴人應要求其限期改善或補正，未依限期改善或補正者，依電信法第64條第1款規定辦理。目的在於配合三階段推動電信自由化，逐步解除營運管制之政策，其範圍應屬可得確定，要非第二類電信事業所不能預見，亦係維護國家、社會整體利益，增進公共利益所必要，並可經由司法審查加以確認，揆諸前開說明，與法律明確性原則及法律保留原則均無違背。上訴人所舉司法院釋字第394號解釋，係就營造業管理規則第31條第1項第9款規定，及內政部 (74)台內營字第357429號函釋，未經法律授權，而逕行訂定對於營造業者裁罰性行政處分之構成要件及法律效果等情所為釋示，核本件情節不同，尚難比附援引。又本院92年度判字第550號判決，係依訴願法第55條之規定，認定當時具有利害關係之訴願審議委員會主任委員毛治國並未依法迴避，89年8月28日交訴89字第39920號交通部訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，原審89年度訴字第1953號判決基於當事人之程序利益，將原訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關重行為適法之審議，於法並無不合，乃駁回被上訴人之上訴，經核並未就實體予以審理。據此，交通部訴願審議委員會針對本案另於92年7月29日重新審議，並作訴願駁回之決定，上開本院判決殊難執為有利於上訴人之認定。其他上訴理由或對原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，或對已為論列不採之事項再事爭執，然未具體說明原判決確有如何違背法令之情形，尚難謂為合法之上訴理由。綜上，上訴論旨均無足採，其指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
書記官 張 雅 琴