最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01711號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國93年11月18日臺北高等行政法院92年度訴更1字第52號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）依司法院釋字第110號解釋意旨，土地法第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有異議始可。另依最高行政法院54年判字第235號判例及72年判字第728號判例意旨，地上物所有人或需用土地人對估定之補償地價提出異議之期間，並無限制，即使公告期間經過後始提出，亦無不可。本件因地上物所有權人李國泰等80人陳情，要求重新全面再查估及需用土地人實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估。需用土地人前臺灣省交通處公路局西部濱海公路北區工程處（下稱西濱工程處）亦來函表示「‧‧‧復以甚多業主仍不斷多方陳情補償標準不一等甚多疑異，為慎重計，敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊確認該複估後所需經費無誤後再函知本處辦理撥付」，有西濱工程處函乙份可稽，是李國泰等80人及需用土地人均對估定之補償地價提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及司法院釋字第110號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，上訴人提交地價評議委員會評定，並無違誤。而地價評議委員會依職權決議，以第3次複估金額為補償標準，上訴人並據此向被上訴人主張公法上之不當得利，於法並無不合。（二）需用土地人通知各地上物所有權人拆除徵收建物（含附屬建物）之函文，係請地上物所有權人於86年1月31日前拆除完竣，足證系爭地上物於發文時即85年12月20日尚未拆除。是以就本件被上訴人所有之地上物辦理第3次複估時，複估人員係就原有地上物辦理複估。被上訴人主張複估時已無地上物存在乙節，與事實不符。（三）按行政官署對於人民所為之行政處分，應製作處分書，依現行法令，處分書原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書，最高行政法院46年判字第66 號著有判例可稽。本件上訴人對系爭地上物辦理第3次複估後，發現被上訴人有溢領補償費情事，即以85年1月12日85北府工土字第7810號通知被上訴人及西濱工程處，文中表示「‧‧‧經複估核算後與原公告補償費金額不符‧‧‧」即已表明撤銷原處分之意旨，則被上訴人受領之徵收補償費已無法律上原因，是上訴人提起本件訴訟請求返還公法上不當得利，並無不當。（四）依臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議提案表之辦法記載：「一、補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建築物補償辦法辦理補償」，決議載為：「照辦法通過，並以第3次複估金額為建築物補償標準」；再由臺北縣興建公共設施拆遷合法建築物補償辦法第3條第1項首段規定，可知系爭建物之徵收補償費並非以重建價格為準，且第3次複估金額業足以填補被上訴人之損失，惟因第2次複估結果所實際發放予被上訴人之補償費，超過第3次複估之金額，使被上訴人受有利益致上訴人受損害，因而上訴人基於公法上不當得利請求權，請求被上訴人返還溢領之補償費，於法並無不當。為此求為廢棄原判決，並命被上訴人給付上訴人新臺幣（以下同）205,823元及自原審起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人因辦理省道台15線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收坐落臺北縣○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50地號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地4字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費，至81年8月3日始委託大政工程顧問有限公司（下稱大政公司）辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第1次複估，經大政公司於81年11月19日提送第1次複估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第1次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地4字第430771號函及82年3月6日北府地4字第72772號函通知各所有權人訂於81年12月29日至31日及82年3月17日至19日發放地上建築物補償費。嗣因有所有權人陳情，乃再辦理第2次複估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知應增加補償金額之建築物所有權人訂於83年1月5日至6日發放複估補償費（前次未領者，照第2次複估金額發放，前次已領者，補發第2次複估與第1次複估之差額）。其中本件被上訴人部分，原查估公告補償金額為560,767元，第1次複估金額為566,832元，第2次複估金額為989,556元，被上訴人已照上訴人前述通知，先領取第1次複估金額566,832元，再於83年1月5日領取第2次複估與第1次複估之差額422,724元。嗣上訴人於83年4月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4月19日函請大政公司重新查核複估，該公司即於83年7月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第2次複估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分是將第2次複估時減少金額者予以增加），其中本件被上訴人乙○○部分，修正為783,733元，亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第3次複估金額為準，於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知各業主（包括本件被上訴人乙○○）：「台端所有坐落省道台15線0K+000至6K+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」實即指第3次複估金額與先前照第1次或第2次複估結果所發補償費不符，實領金額超過第3次複估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。其中本件被上訴人乙○○部分，實領金額超過第3次複估金額計205,823元。受通知之所有權人僅有謝崇德、謝元富（均為第2次複估金額高於第3次複估金額）就此催告函提起訴願，案經臺灣省政府於85年12月7日以85府訴1字第172647號訴願決定：「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」。上訴人乃依訴願決定意旨，於89年3月16日補送標準地價評議委員會決議以第3次複估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4月21日台89內地字第8905777號函同意備查，上訴人僅以89年11月8日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第3次複估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他所有權人（包括本件被上訴人乙○○），亦未公告周知。（二）本件上訴人並未依其最初於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，而係於大政公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地4字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函，依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被上訴人）具領補償費，於第2次複估結果作成後，亦未重新加以公告，直接以82年12月22日北府地4字第460258號函，依第2次複估結果，通知被上訴人具領第2次複估與第1次複估補償費之差額。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但上訴人既以正式公函分別通知各建物所有人（包括本件被上訴人）具領補償費，被上訴人亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被上訴人就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，從而上訴人於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第3次複估結果為準，主張被上訴人所受領補償費超過第3次複估金額部分為不當得利，而請求返還。至於上訴人85年1月11日北府工土字第7810號函意旨，僅係告知相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，屬觀念通知之性質，「尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」，相對人「自無從對之另行提起撤銷訴訟」，且上訴人始終不認為該公函具有任何行政處分之性質，此觀其於公函中並無記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句；迨提起本件給付訴訟時，亦未主張該公函為行政處分；更審前提起上訴時，更主張「本府發函要求返還溢領補償費，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實問題，而非原判決所稱行政處分．．．因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額，被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條．．．提標準地價評議委員會評定之。此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算．．．因『徵收溢領補償費』性質上非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，故依行政訴訟程序請求被上訴人返還溢領之金額」等情自明。故上開公函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之意。稽其用意僅係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事，告知相對人，敦促自動返還而已，迨89年3月16日補提標準地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，如前所述，除謝崇德部分外，亦未曾公告或發函通知各所有權人，表示變更原授益補償處分之意旨，自難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，則各所有權人（包括被上訴人）受領補償費之法律原因始終存在，並非不當得利。故上訴人逕行起訴請求被上訴人返還溢領金額，自有未合。（三）本件事實發生於行政程序法施行以前，公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而事後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件，凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費是用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言。查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，此有上訴人所提房屋價格調查表影本附本院卷可稽，然則上訴人訴訟代理人於本院審理時陳稱：「最初查估、第1次及第2次複估究竟錯在哪裡才又辦複估，我並不清楚」，則第3次複估價格是否即為正確之重建價格，即非無疑。且重建價格本無法忠實反映建築物被徵收者所受之損失，則縱使第3次複估價格是正確之重建價格，亦未必能適足填補被上訴人因系爭建物被徵收所受損失。故上訴人最後依第2次複估結果實際發放給被上訴人之補償費超過第3次複估價格部分之金額，是否即為填補被上訴人因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被上訴人受有利益，亦有可疑。凡此，上訴人既未能舉證證明，被上訴人依第2次複估結果所領補償費超過第3次複估價格部分之金額，謂係受有利益，即難主張被上訴人有不當得利之情形，就此而論，上訴人起訴請求被上訴人返還所謂溢領金額，亦有未合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：（一）行政處分之撤銷，應由為撤銷之行政機關對外表示，其不乏以明示之方式為之者，但並非以明示方式為必要，苟行政機關有意作成與原處分衝突之新處分，並從而排除原處分時，即係以默示之方式撤銷原處分。（二）公法上之不當得利，係指無公法上之法律原因，而受利益，致他人受損害；或原有公法上之法律原因，其後已不存在者而言。有此不當得利情形時，其受有利益者，應返還其利益與受害者。於徵收之場合，原依徵收補償處分已受領之補償款，如其後徵收補償處分部分經撤銷者，受領人所受領之該部分徵收補償款，自成為其不當得利，而有返還予補償機關之義務。又受領人得利之範圍，即為原徵收補償處分中經撤銷之部分，而無須再以其他方法計算所受之利益範圍。另依土地法第241條規定，建築改良物之徵收補償費由該管直轄市或縣 (市）地政機關會同有關機關估定之，則此估定之金額即與其因徵收所受之損失相當，若徵收補償處分之一部經撤銷，原所有權人所受領之該部分補償款成為不當得利時，自不得再以補償款與因徵收所受損害不相當，而謂其未受有與經撤銷部分相當之利益。
五、經查：（一）本件上訴人因辦理省道台15線0K+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收坐落臺北縣○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50地號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地4字第395570號公告徵收，當時尚未辦理地上建築物查估，至81年8月3日始委託大政公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告。旋於公告期間辦理第1次複估，經大政公司於81年11月19日提送第1次複估清冊，修正部分建築物補償金額，未辦公告，逕以該次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地4字第430771號函及82年3月6日北府地4字第72772號函通知各所有權人領取地上建築物補償費。嗣因有部分所有權人陳情，乃再辦理第2次複估，全面修正各建築物之補償金額，亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知應增加補償金額之建築物所有權人領取複估補償費。本件被上訴人部分，原查估公告補償金額為560,767元，第1次複估金額為566,832元，第2次複估金額為989,556元，被上訴人已照上訴人前述通知，先領取第1次複估金額566,832元，再於83年1月5日領取第2次複估與第1次複估之差額422,724元。嗣上訴人依據83年4月14日召開之地上建物複估事宜研討會結論，於83年4月19日函請大政公司重新查核複估，該公司嗣於83年7月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額，其中本件被上訴人部分，修正為783,733元，亦未將修正之金額重新辦理公告，即以第3次複估金額為準，於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知各所有權人（包括本件被上訴人），謂：「台端所有坐落省道台15線0K+000至6K+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」關於本件被上訴人部分，實領金額超過第3次複估金額部分為205,823元等情，為原審依法認定之事實。（二）本件上訴人以81年11月13日81北府地4字第379956號公告辦理地上建築物徵收補償，嗣以81年12月15日北府地4字第430771號函及82年3月6日北府地4字第72772號函修正補償金額並通知所有權人領取，又以82年12月22日82北府地4字第460258號函修正前函所示補償金額，通知所有權人領取增加部分之補償款，再以85年1月11日85北府工土字第7810號函通知修正補償金額。觀之前開上訴人數函，均係上訴人就徵收之建築物給與所有權人特定金額之補償之單方行為，而直接發生徵收補償之法律效果，自屬行政處分無疑。而其中之85年1月11日85北府工土字第7810號函前段，雖未有撤銷前所為補償處分之字樣，惟其已表明原公告補償費，與複估核算之金額不合，認被上訴人有溢領之補償費等語，揆之前開理由欄第四項（一）之說明，本件上訴人原為之建築物補償處分中之補償金額部分，已由新為之85年1月11日85北府工土字第7810號函處分予以變更，是本件徵收補償金額應已變更為783,733元，亦即上訴人已以默示之方法，撤銷逾此金額部分之205,823元之補償處分（989,556元-783,733元=205,823元）。至本函後段應如何繳回溢領補償款之通知，是否行政處分，則不影響前段部分係屬行政處分之本質。又行政機關所為行為是否屬行政處分，應依其行為之性質是否與行政程序法第91條或訴願法第3條所規定之行政處分之定義相合而定，而非依作成者之意思定之，是本件上訴人雖於對本件發回前原審法院第一審判決提起上訴之上訴狀中，陳明其所作85年1月11日85北府工土字第7810號函不具行政處分性質，僅係便宜行事，通知被上訴人返還溢價之補償款之函件等語，仍不妨礙本函性質之認定。（三）本件上訴人所給付之徵收補償款中之205,823元，既因徵收補償處分嗣後經撤銷，依前開規定及說明，被上訴人已無受領之法律上原因，而為不當得利，上訴人自得請求被上訴人返還不當得利。揆之理由欄第四項（二）之說明，本件被上訴人所受領之不當得利金額，應以經撤銷而失其法律依據之補償處分範圍定之，而不得再以徵收補償處分並未就其因徵收所受損害為十足之補償，進而謂被上訴人所受領嗣經撤銷部分之補償款，非屬填補其損失後之得利範圍。本件上訴人就本件徵收補償處分已經部分撤銷，業予舉證，原審並據以認定此事實，則其已就被上訴人之得利範圍完成舉證，原審謂上訴人就被上訴人之得利未為舉證，即有認定事實未憑證據之違法。（四）本件上訴人所為85年1月11日85北府工土字第7810號函之處分，經送達被上訴人後，被上訴人逾提起訴願之法定期間，未提起訴願，則被上訴人已不得再就該處分為爭執，乃被上訴人於原審復主張依據信賴保護原則、司法院釋字第110號解釋，上訴人不得撤銷該處分云云，自不足採。（五）基上所述，本件原判決依前述理由認被上訴人並無不當得利，核有未合，上訴意旨求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決予以廢棄之；另本件被上訴人抗辯謂若其有返還不當得利之義務，其應返還之範圍如何，應依民法第182條規定予以斟酌等語，查原審就有關此之事實迄未為調查，是本件事實仍有未明，自應將本件發回原審法院，由其詳為調查後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 3 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 11 月 3 日
書記官 阮 桂 芬