最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01726號上 訴 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 士香加油站股份有限公司代 表 人 乙○○上列當事人間因有關環保事務事件，上訴人對於中華民國93年4月22日臺北高等行政法院92年度訴字第226號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於桃園縣○○鎮○○路○段○○○號經營之加油站（士香加油站）遭民眾陳情漏油污染飲用水，經行政院環境保護署（下稱環保署）會同上訴人環境保護局及工業技術研究院環境與安全技術發展中心（下稱工研院環安中心）等相關單位於民國（下同）91年1月起密集勘查監測及採樣分析，發現被上訴人地下油槽、管線洩漏污染土壤及地下水，環保署及上訴人環境保護局乃於同年1月28日命被上訴人提出緊急應變措施，並於同年2月5日核定後發函命被上訴人確實執行，惟被上訴人未遵守經上訴人環境保護局核定之緊急應變措施第1點「於1月28日已關閉並抽乾可疑污染油槽，不再使用，防止洩漏」，未經環保署及上訴人環境保護局許可，私自將油品回灌至油槽內，上訴人認其違反土壤及地下水污染整治法第7條第5項規定，依同法第32條第2項規定，於91年4月26日以府環水字第0910520571號函，裁處被上訴人新臺幣（下同）100萬元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張：被上訴人於91年1月28日提出書面之6大緊急應變措施後，隨即抽乾油槽，於同月30日暫停營業，委託天金企業有限公司進行油槽及油管密閉測試，91年2月2日由天金企業有限公司所提報告結果顯示，被上訴人油槽及油管並無破裂或洩漏之情事發生，始於同年2月5日將油品回注至油槽內，並繼續配合環保單位進行查證工作。查上訴人環境保護局遲至91年2月25日始將被上訴人之土壤、地下水檢測報告結果函告被上訴人（桃環水字第0910009633號函），並於該函說明二提及「為減輕污染影響或避免污染擴大，除請被上訴人遵照上訴人環境保護局前於91年2月5日依土壤及地下水污染整治法第7條第5項所命採取之緊急應變措施（桃環水字第0910007433號函），並應確實關閉所有油槽，抽出全部存油，提供附近未接自來水居民礦泉水及確認污染範圍等措施。」上訴人明顯以被上訴人於91年1月28日主動提出之6大查證措施，於事後（91年2月25日）始追認視為主管機關依土壤及地下水污染整治法第7條第5項所為之緊急應變措施並據以處罰，顯有失當，況被上訴人係於91年2月5日（上訴人環境保護局來文前）在主動停業，抽乾油槽，測試合格後始回注油，當時上訴人環境保護局並未以任何公文命令告知不得回注，因此被上訴人於2月5日之回注油，並未牴觸91年1月28日提出之緊急應變措施，請將訴願決定及原處分撤銷等語。
三、上訴人則以：查上訴人91年2月22日因於被上訴人站內採集土壤及地下水進行檢測分析結果土壤中污染超出土壤地下水污染管制標準，上訴人環境保護局遂於91年2月25日再次函請被上訴人應依91年2月5日所核定應採取之緊急措施確實執行。被上訴人既經營油品販售，設有地下儲油槽、管線系統，理應善盡管理責任，在污染發生後為避免持續污染土壤地下水，更應配合主管機關依法所作之行政命令，斷無在造成嚴重污染，上訴人環境保護局已命採行緊急應變措施後，不遵照上訴人環境保護局之行政命令而私自將油品回灌入地下儲油槽，故上訴人為維護人體健康，飲用水源安全，處以最高罰款100萬元，並再度要求該站抽乾回注之油品，依法並未違反規定。至於被上訴人主張「第1次的測試（91年2月2日）被上訴人以專業公司之測漏無異常現象，始回注油品於槽內」云云，不論被上訴人所稱之經專業公司測試並無洩漏情形是否屬實，惟被上訴人未經上訴人許可擅自回灌油料，即屬違反上訴人依法所發布之命令。又查被上訴人即經查證為漏油事件污染源，當時於污染發現處持續洩漏大量油污亦是事實，被上訴人在無提出任何科學之調查數據下，即推斷地下水流達污染點時間約須3至4年，並於事後辯稱土壤地下水遭受污染原因係數年前漏油意外所致，此乃推測之詞，實不足採等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按土壤及地下水污染整治法第7條第5項及同法第32條第2項規定，考該立法之所以對於未依主管機關命令採取緊急應變措施之污染行為人、場所使用人、管理人或所有人予以處罰，主要在於因該等人未遵命採取緊急應變措施，致未能減輕污染影響或避免污染擴大。查人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為要件，仍須以過失為其責任條件（司法院釋字第275號解釋理由參照）。上訴人環境保護局於91年2月5日以桃環水字第0910007433號函請被上訴人依91年1月28日所提出之緊急應變措施辦理，此有該函影本可證，足見上訴人係於91年2月5日始依土壤及地下水污染整治法第7條第5項之規定，命令被上訴人採取緊急應變措施，而該命令於同月6日送達被上訴人，此為上訴人所承認，顯然該命令於91年2月6日始對被上訴人發生效力，則被上訴人於同年2月5日將油品回注至油槽並未違反上開命令之規範。上訴人以被上訴人未遵行其所發布之命令，私自將油品回注至油槽，而予以處罰，已有未洽。況被上訴人已依其於91年1月28日所提出之緊急應變措施，於91年1月28日關閉並抽乾可疑污染油槽，並請環保專業公司天金企業有限公司進行油槽及油管密閉測試，依天金企業有限公司於同年2月2日所提出報告結果顯示，被上訴人油槽及油管並無破裂或洩漏之情事發生，被上訴人始於同年2月5日將油品回注至油槽。被上訴人於回注後，經上訴人後續之密閉試驗，並未檢測新洩漏之油等情，亦為上訴人於原審審理時所是認，足見被上訴人之回注行為並未造成污染擴大。因而將訴願決定及原處分均撤銷。
五、上訴意旨略謂：（一）按行政程序法第95條第1項及第100條第1項之規定，上訴人實於91年1月28日已經以言詞方式，作成命令被上訴人配合採取緊急措施之行政處分，並於當日生效，至於同年2月5日之書面，除要求被上訴人仍應配合提出資料外，僅在通知被上訴人仍應繼續遵守1月28日之處分而已，故原判決認為上訴人係採用被上訴人1月28日的應變措施作為行政處分之內容，而在2月5日才作成行政處分，並在2月6日送達被上訴人，顯與事實不符。（二）依土壤及地下水污染整治法第7條第5項之規定，只需行為人有違反緊急必要措施之行為，主管機關僅需依同法第32條處罰，而不必考量行為人之違法行為，是否有造成污染擴大之結果及其間之因果關係，故原判決認定被上訴人雖有擅自回注油料之行為，惟「未致污染擴大」，因認上訴人違法，顯有判決違背法令。（三）被上訴人明知自己依據上訴人91年1月28日言詞處分即同意配合之書面應變措施，有「關閉並抽乾油槽，不再使用」之行政義務，卻在未報請上訴人同意之情形下，擅自回注油料當然具有違反土壤及地下水污染整治法第7條第5項規定之故意，其違反行政義務之情節，已臻明確。（四）被上訴人確為本件污染事件之污染源，其所提出之天金企業有限公司檢驗報告不具公信力，又被上訴人在擅自回注油料前，並未將天金企業有限公司之檢驗報告通知上訴人，況上訴人於91年2月22日就現場採樣之檢測結果，污染物仍遠高於標準值，是該檢驗報告不足採，至於被上訴人因事後完成滲漏處修補等工作，而未發現新漏油情況，不足以否定先前之漏油情況已造成污染之事實。（五）原判決先是認定被上訴人之回注行為並非屬於違反命令之行為，其後卻又認為該行為雖屬違反命令之行為，只是未造成污染擴大，理由顯有前後矛盾之違背法令情事。請將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴等語。
六、本院按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」「未遵行第7條第5項之命令者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」為土壤及地下水污染整治法第7條第5項及第32條第2項所明定。由上規定可知，前揭各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址進行查證工作時，發現該場址土壤、地下水因受污染，有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞情形，即應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大；如該污染行為人、場所使用人、管理人或所有人未遵行該各級主管機關所作採取緊急必要措施之命令，即應受處罰。而該各級主管機關所為命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人等採取緊急必要措施之行為（意思表示），乃屬「下命處分」性質，自需具備行政程序法第92條第1項規定行政處分之要素，亦即需「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（意思表示）」，始得據以處罰甚明。本件被上訴人於桃園縣○○鎮○○路○段○○○號經營之加油站（士香加油站）遭民眾陳情漏油污染飲用水，經環保署會同上訴人環境保護局及工研院環安中心等相關單位於91年1月起密集勘查監測及採樣分析，發現被上訴人地下油槽、管線洩漏污染土壤及地下水，環保署及上訴人環境保護局乃於同年1月28日命被上訴人提出緊急應變措施，並於同年2月5日核定後發函命被上訴人確實執行之事實，為環保署所認定，載明於訴願決定書事實欄甚詳，並有前揭「士香加油站油污染緊急應變措施」、上訴人環境保護局91年2月5日桃環水字第0910007433號及91年2月25日桃環水字第0910009633號函、上訴人91年4月26日府環水字第0910520571號函暨處分書附原處分卷可稽。綜觀被上訴人91年1月28日提出之緊急應變措施其上標明為「士香加油站油污染緊急應變措施」，末並載明日期（91年1月28日），由被上訴人經理（見原審卷第57頁）蔡金良簽名及蓋用該加油站章，暨上訴人環境保護局91年2月5日桃環水字第0910007433號函：「主旨：有關貴公司地下儲油槽系統疑似洩漏致污染土壤地下水乙案，請依說明事項辦理並於文到10日內提供相關資料送本局憑辦，請查照。說明：一、（略）。二、為減輕污染影響或避免污染事件擴大，請貴公司確實依91年1月28日所提出之緊急應變措施辦理（如附件二。按：即將被上訴人該緊急應變措施作為本函附件）。」91年2月25日桃環水字第0910009633號函：「主旨：有關貴公司士香加油站漏油污染土壤地下水乙案，請依說明段二辦理，請查照。說明：一、（略）。二、為減輕污染影響或避免污染事件擴大，請貴公司『遵照本局前於91年2月5日依土壤及地下水污染整治法第7條第5項所命採取之緊急應變措施（桃環水字第0910007433號函諒達）辦理』，並應確實關閉所有油槽，抽出全部存油，提供附近未接自來水居民礦泉水及確認污染範圍等應變措施。」上訴人91年4月26日府環水字第0910520571號函：「主旨：檢送貴事業違反土壤及地下水污染整治法案件處分書（編號910001）及劃撥單壹份，如說明，請查照。說明：一、（略）。二、貴事業經環保署發現於洩漏污染未明前私自將油品回灌入地下儲油槽，未依貴事業所承諾並『經本府核定之緊急應變措施』第1點『1月28日已關閉並抽乾可疑污染九五油槽，不再使用，防止洩漏。』辦理，造成嚴重污染。已違反土壤及地下水污染整治法第7條第5項規定本府依同法第32條第2項規定，處新台幣100萬元罰鍰並得按次處罰。三、（略）。」等情，足證91年1月28日乃環保署及上訴人環境保護局於系爭場址進行查證時，先命被上訴人自行提出「士香加油站污染緊急應變措施」，並於被上訴人經理蔡金良簽名及蓋用「士香加油站股份有限公司」章後交付上訴人環境保護局，上訴人環境保護局帶回研擬判斷審酌，認被上訴人提出之該緊急應變措施可行後始予核定，而以91年2月5日桃環水字第0910007433號函附「士香加油站污染緊急應變措施」，命被上訴人確實（遵守）辦理，並於同年月6日送達被上訴人（送達日期業據上訴人於原審陳述明確），亦即上訴人環境保護局依據土壤及地下水污染整治法第7條第5項規定作成命令被上訴人採取緊急應變措施之行政處分（意思表示），於91年2月6日始對被上訴人發生效力無誤。從而被上訴人依其91年1月28日所提出之緊急應變措施，於91年1月28日關閉並抽乾可疑污染油槽，並請環保專業公司天金企業有限公司進行油槽及油管密閉測試結果，被上訴人油槽及油管並無破裂或洩漏之情事發生，而於同年2月5日將油品回注至油槽之行為，自無未遵行上訴人環境保護局91年2月5日桃環水字第0910007433號函所命應採取之緊急應變措施可言。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認上訴人原處分於法未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽，將原處分及訴願決定均撤銷，核無違誤。上訴論旨，執持前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 11 月 11 日
書記官 陳 盛 信