最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01843號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 順吉興企業股份有限公司代 表 人 乙○○上列當事人間因勞動基準法事件，上訴人對於中華民國93年4月21日臺中高等行政法院92年度訴字第192號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人於原審起訴主張：被上訴人於民國82年2月間關廠歇業，與64名該公司勞工發生未付薪資及資遣費之爭議，經上訴人勞資爭議調解未果，嗣被上訴人擬申請領回勞工退休準備金後再予以和解，經上訴人函台灣省政府勞工處，該處於84年12月19日勞二字第33613號函復略以：「依勞工退休準備金提撥及管理辦法第8條規定，各事業單位歇業時，其已提撥之勞工退休準備金，除支付勞工退休金外，得作為勞工資遣費。如有賸餘時其所有權屬該事業單位。本案順吉興股份有限公司尚未發放勞工退休金及資遣費，擬申請領回勞工退休準備金後再與勞工和解，與規定不合．．．」，上訴人復於86年1月16日召開勞資爭議協調會，因被上訴人堅持先簽和解書，俟勞工退休準備金領回後再發放現金，致未達成協議；被上訴人復於89年5月30日以勞工請領退休金之權利因5年間不行使而消滅，再度申請領回勞工退休準備金，經上訴人機關報奉行政院勞工委員會（下稱勞委會），以89年7月5日台89勞動三字第0026361號函略以：「．．．
二、該法第58條規定勞工請領退休金權利之時效，為勞工退休金權利主張之問題，與雇主申請領回勞工退休準備金之規定無涉。三、．．．故事業單位尚不得以不完全發給資遣費或勞工請領退休金之請求權時效已消滅毋須發給資遣費為由，要求領回賸餘之勞工退休準備金，俾免損及勞工法定權益．．．」。被上訴人再度迭次去函要求上訴人具體答覆准予領回勞工退休準備金，上訴人嗣於91年1月17日召開協調會議，協調結果「一、勞資雙方同意積欠工資按實核發，離職金按勞工服務年資計算，每服務滿一年核發新台幣參仟元。造冊後由被上訴人公司提供歇業等文件，再呈轉中央信託局請領提撥之退休準備金。二、未參加協調勞工，資方比照前項造冊並立切結書，願負責發放。」，因被上訴人所送積欠員工薪資、資遣費印領清冊之金額與同年1月17日召開勞資協調之金額不符，上訴人於91年8月7日以府社勞字第09101374870號函復「．．．請於印領清冊之簽章欄加蓋員工印章．．．以貴公司積欠員工薪資部分，仍請依本府前函指示，由貴公司另行籌措經費支付。」上訴人又函請勞委會解釋，勞委會以91年10月11日勞動三字第0910053428號函復，上訴人即依勞委會函釋以91年10月18日府社勞字第09101790190號函復被上訴人，不得以不完全發給資遣費及已訂立切結書為由，要求領回勞工退休準備金之餘額。被上訴人對上訴人機關91年8月7日府社勞字第09101374870號函之行政處分不服，提起訴願，經訴願決定認上訴人機關91年8月7日府社勞字第09101374870號函係就被上訴人申請事項所為之函復，非屬行政處分，為訴願不受理。被上訴人仍不服，主張被上訴人已自願依行政命令之勞工退休準備金提撥及管理辦法第8條規定「得」以勞工退休準備金，充作依協議達成之資遣費，其餘未和解者依上述時效及勞基法規定，被上訴人有權拒絕員工請求權，且薪資、資遣費積欠多少是債權債務問題，應由民事訴訟解決，主管機關非執行處，無權代員工請求，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人則以：依勞工退休準備金提撥及管理辦法第8條規定，各事業單位歇業時，其已提撥之勞工退休準備金，除支付勞工退休金外，得作為勞工資遣費。如有賸餘時其所有權屬該事業單位。本案被上訴人尚未發放勞工退休金及資遣費，擬申請領回勞工退休準備金後再與勞工和解，與規定不合，嗣經上訴人協調，被上訴人乃於91年6月16日，檢具被上訴人積欠員工薪資、資遣費清冊，請求上訴人以勞工退休準備金作為積欠工資及資遣費，如有剩餘，請予以發還，惟因被上訴人所列清冊僅31名勞工，其金額與上訴人機關勞資協調勞方所訴求金額不同，且未經員工簽章確認，員工亦不知情，全部皆蓋該負責人「乙○○」之印章致勞資協調結果未達成協議。上訴人機關乃以91年7月2日府社勞字第09101147930號函復略以：「（二）貴公司所送積欠員工薪資、資遣費印領清冊之金額因與本年月17日召開勞資協調之金額不符，為免爭議，請貴公司自行與勞工協商。（三）查依勞工退休準備金提撥及管理辦法第8條規定略以：『各事業單位歇業時，其已提撥之勞工退休準備金，除支付勞工退休金外，得作為勞工資遣費。』貴公司申請領回勞工退休準備金作為積欠員工薪資部分，核與上述規定不符，請貴公司另行籌措支付；另請重新造具應發放員工資遣費印領清冊，並於簽章欄加蓋員工之印章。」惟被上訴人迄未照辦，上訴人機關乃再於91年8月7日以府社勞字第09101374870號函復被上訴人：
「本案貴公司積欠員工資遣費部分，因勞資雙方所提金額不同，貴公司是否依上訴人機關91年7月2日府社勞字第09101147930號函示再行與勞工協商完畢，如係協商之結果，請於印領清冊之簽章欄加蓋員工之印章，以免日後發生爭議；又貴公司積欠員工薪資部分，仍請依上訴人機關前函指示由貴公司另行籌措經費支付。」上訴人機關基於維護員工權益之立場，請被上訴人再與員工協商，並於印領清冊之簽章欄加蓋員工印章，尚無不妥之處等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件被上訴人於91年7月25日向上訴人申請依法發放員工資遣費後，領回賸餘之勞工退休準備金，嗣經上訴人於91年8月7日府社勞字第09101374870號函復「本案貴公司積欠員工資遣費部分，因勞資雙方所提金額不同，貴公司是否依本府91年7月2日府社勞字第09101147930號函示再行與勞工協商完畢，如係協商之結果，請於印領清冊之簽章欄加蓋員工之印章，以免日後發生爭議；又貴公司積欠員工薪資部分，仍請依本府前函指示，由貴公司另行籌措經費支付。」上訴人上開函文雖未對被上訴人請求領回賸餘之勞工退休準備金事項，有何具體明確之准駁，惟被上訴人既主張已依照上訴人91年7月2日府社勞字第0910147930號函示，造具積欠員工薪資、資遣費清冊提出申請，有被上訴人申請書及發放資遣費清冊等件附原處分卷可稽，而上訴人仍為上開函復不為辦理，實質上即係拒絕被上訴人聲請之意，應屬消極的行政處分，被上訴人認其有損權利，提起訴願，應非法所不許。訴願決定認上訴人機關上開函文尚非屬行政機關本於行政職權所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，核其性質係屬欠缺法效性之意思通知，非屬行政處分，不為實體上之審究，遽就程序上予以駁回，尚有未合。本件原處分既未經受理訴願機關從實體上予以審理，自應將訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關為實體上之審理決定，經核並無違誤。上訴人不服，主張：上訴人91年8月7日府社勞字第09101374870號函僅重91年7月2日府社勞字第0910147930號函之意旨，並未有任何具體准駁意思，並非為行政處分等語，惟按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第423號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。查被上訴人於91年6月16日曾檢具積欠員工薪資、資遣費印領清冊，向上訴人申請領回剩餘之勞工退休準備金，惟經上訴人91年7月2日府社勞字第09101147930號函以：被上訴人所送積欠員工薪資、資遣費印領清冊之金額因與上訴人召開勞資協調之金額不符，為免爭議，故請被上訴人自行與勞工協商。並請被上訴人重新造具積欠員工薪資及應發放員工資遣費金額之印領清冊，並於簽章欄加蓋員工之印章。而被上訴人乃依上訴人上開函示，於91年7月25日重新檢具不同於上次金額之積欠員工薪資、資遣費印領清冊，再向上訴人申領，惟復經上訴人於91年8月7日以府社勞字第09101374870號函以被上訴人積欠員工資遣費部分，因勞資雙方所提金額不同，貴公司是否依上訴人機關91年7月2日府社勞字第0910147930號函示再行與勞工協商完畢，如係協商之結果，請於印領清冊之簽章欄加蓋員工之印章，以免日後發生爭議。從而上訴人上開2次否准被上訴人之申請，第1次乃因被上訴人檢具積欠資遣費不合上訴人召開勞資協調會之金額所致，而第2次則係因被上訴人究有無依上訴人91年7月2日府社勞字第0910147930號函示與勞工協商完畢，始造具之資遣費清冊。2次駁回之理由不同，此有被上訴人91年6月16日、同年7月25日2次申請函及所附之清冊附原處分卷可稽，從而上訴人91年8月7日府社勞字第09101374870號函自非重申上訴人91年7月2日府社勞字第0910147930號函之意旨，而為單獨第2次裁決之行政處分，從而原審認訴願決定認上訴人上開函文尚非屬行政機關本於行政職權所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，核其性質係屬欠缺法效性之意思通知，非屬行政處分，不為實體上之審究，遽就程序上予以駁回，尚有未合。乃將訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關為實體上之審理決定，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 廖 宏 明法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
書記官 郭 育 玎