最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01880號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 內政部警政署保安警察第六總隊代 表 人 甲○○上列當事人間因有關人事行政事務事件，上訴人不服中華民國93年4月22日臺北高等行政法院92年度訴字第609號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人現任被上訴人隊員，因不服被上訴人於民國89年12月7日以（89）保六人字第8770號函通知所屬第2大隊，有關其軍職年資併計休假年資，89年應休假日數為12日，及不服88年年終工作獎金之核發，與補發特考班訓練期滿令派補實之超勤加班費差額，而併由原服務單位向被上訴人提出申訴，嗣不服申訴函復，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提出再申訴。案經保訓會審查認為有關追補年終工作獎金及休假日數之計算，均核屬復審、再復審範圍，上訴人依申訴、再申訴程序請求救濟，於法即有未合，被上訴人仍依申訴程序予以函復，其處理程序亦有違誤，爰於90年12月25日以90公申決字第0284號再申訴決定書決定移由內政部警政署（以下簡稱警政署）依復審程序辦理。案經警政署駁回其復審，上訴人仍不服，就追補88年、89年度休假日數及追補88年1月至7月之年終工作獎金，向保訓會提起再復審，旋遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：按公務員休假之目的在於，使公務員連續服務相當期間後，於每年中得享有休閒渡假之日數，因此是否給予休假之重點不在有無占實缺，而在於公務員連續服務相當期間後有無給予休假之必要，此觀87年警察特考及格人員於警察專科學校受訓，受訓期間並未占實缺，而依89年11月3日警署人字第211644號函說明三，考試及格（或錄取）實習、實務訓練期間之年資，於奉准補實或轉任公務人員連續服務12個月後，併計休假年資乙節，其連續服務滿12個月時間之起算點，溯自受訓期間起算，足資佐證，被上訴人以銓敘部92年3月20日部法二字第0922215907號函，認上訴人因休假基準不同，上訴人於臺灣警察專科學校（下稱警專）受訓之11個月期間，不得併入核算之前任軍職（10年9月）之休假日數，顯違反休假之目的。再按89年12月1日台內警字第8989921號函說明二，謂警專85、86、87年警察特考班教育訓練計劃、訓練期程及訓練課程、場所等均與警員班教育一致，同意上開特考班教育視同警員班教育。而上訴人為86年警察特考及格人員既與87年警察特考及格人員於受訓期間接受相同之訓練，何以87年警察特考及格人員於未占實缺之情況下，其休假年資之計算得以溯自受訓期間起算，而86年警察特考及格人員則不得溯自受訓期間起算，原復審決定顯未就此事實狀態相同之事物為公平合理之考量，逕對上訴人為不合理之差別待遇，有違行政程序法第6條之規定。退萬步言之，被上訴人以上訴人之身份不同，作為認定86年警察特考及格人員應享之休假權益，遽為與87年警察特考及格人員享有之休假權益為不同之認定，實有違憲法第7條規定之意旨，另參照司法院釋字485號解釋及內政部89年12月1日台內警字第8989921號函，足證86年及87年警察特考及格人員在受訓期間所享之權利與應盡之義務完全相同，僅因身份不同（認定錯誤）而不得享有同等之休假權益，顯然違背憲法第7條與司法院釋字485號解釋之意旨。公務人員考試錄取人員受訓津貼待遇之依據為公務人員考試錄取人員訓練辦法第10條，此由保訓會91年9月26日公訓字第9105641號函說明二可資為證，此足證公務人員考試錄取人員訓練辦法第5條規定並非給付訓練期間津貼待遇的法源依據。而依公務人員考試錄取人員訓練辦法第10條規定，益徵再復審決定以公務人員考試錄取人員訓練辦法第5條規定，而認上訴人係享有警察專科學校學生公費待遇包括零用金，而非支領或比照支領月支俸額及專業加給，不符88年軍公教公務人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項之規定，顯有違法。依警察教育條例第9條規定，警察教育再受養成教育之學生，享受公費待遇及津貼。而依公務人員考試法考試及格參加受訓之人員，並非上開警察教育條例適用範圍內，自不得依警察教育條例享受公費及待遇。上訴人係依公務人員考試法考試及格而在警專受訓之人員，並非上開警察教育條例第9條及中央警察大學臺灣警察專科學校養成教育學生公費待遇及津貼辦法第3條規定適用之對象，是86年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫給予上訴人警專學生公費待遇，其本身即有違反警察教育條例第9條規定之違法。再復審決定以公務人員考試錄取人員訓練辦法第5條為據，認上訴人係享有警專學生公費待遇包括零用金，而非88年軍公教公務人員年終工作獎金發給之對象，惟依上所述，公務人員考試錄取人員訓練津貼之發給依據為公務人員考試錄取人員訓練辦法第10條之規定，又依警察教育條例第9條規定，公務人員考試法考試及格人員，雖在警專受訓，但非依該條例第9條規定享受公費待遇津貼之對象。從而，再復審決定就工作獎金之適用法律顯有如上述之違法，求為判決撤銷原處分及一再復審決定，並命被上訴人應自88年8月31日起核給上訴人88年及89年1月至8月之休假日數共28天，及補發上訴人88年未發之7/12之年終獎金，計新臺幣（下同）40,616元。
三、被上訴人則以：被上訴人89年12月7日（89）保六警人字第8770號函，係依警政署89年11月3日警署人字第211644號函，考試及格（或錄取）實習、實務訓練期間之年資及曾任軍職年資，均得分別於奉准補實或轉任公務人員連續服務滿12個月後，併計休假年資；又依據當時公務人員請假規則第7條第2項規定：於連續服務滿12個月後，得按當月至年終之在職月數比例核給休假。因上訴人軍職年資11年9個月，並自87年9月7日至88年7月31日於警察專科學校接受11個月基礎訓練，88年8月1日分派被上訴人實務訓練，訓練年資共12個月，於88年8月31日派代被上訴人隊員，其自88年8月31日至89年8月31日連續服務滿12個月，當月至年終在職月數5個月（8月至12月），併計軍職年資11年9個月後，89年休假年資共12年9個月，因當時警政署認定特考班休假年資，係以是否占缺為據，故未加計訓練年資，依公務人員請假規則第7條，滿9年者，第10年起，每年應給予休假28日，依在職月數比例核予89年休假12日（28日乘以5/12）。但銓敘部92年3月20日部法二字第0922215907號令「公務人員特種考試警察人員考試錄取未占缺訓練期間之年資，於訓練期滿正式任用後，按派代任用當年之在職月數比例於次年1月起併計核給休假」，經警政署92年4月10日警署人字第0920047050號函轉知被上訴人，因認定休假基準不同，被上訴人即以92年4月18日保六警人字第0920002925號函知所屬第一、二大隊，如休假核定與銓敘部令意旨不符，請重新辦理並補發未休假加班費。故上訴人89年休假年資，應再加計訓練年資1年，共計13年9個月，依公務人員請假規則第7條，仍應予休假28日，按派代任用在職月數比例應核予89年休假12日（28日乘以5/12），故原處分所為休假核定亦無不合。查依86年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫規定，教育訓練期間，享受公費待遇（包括服裝、膳宿、學校印行之教材及零用金），惟87年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫規定，教育訓練期間，三等考試錄取者比照委任第五職等本俸五級俸給標準；四等考試錄取者比照委任第三職等本俸一級俸給標準，發給津貼。又保訓會88年2月9日「研商特種考試警察人員錄取人員訓練相關事宜」會議決議有關訓練期間之津貼，同意依「公務人員考試錄取人員訓練辦法」第10條規定辦理。內政部並已編列預算函報行政院，俟奉核准後即可納入87年該項考試錄取人員訓練計劃，函送該會核定實施；惟86年該項考試錄取人員，因無編列預算，無法追溯辦理。
另行政院人事行政局89年3月29日89局給字第008057號函以87年特種考試警察人員考試錄取人員訓練期間，同意比照88年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項支領年終工作獎金；是以，參據上開保訓會88年2月9日研商決議及86年特考班人員訓練實施計畫規定，…教育訓練期間，係發給學生零用金，致渠於該教育訓練期間未發給年終工作獎金，爰被上訴人僅按在職月數比例（88年8月至12月）發給服務期間之年終工作獎金，而未補發（86年班）特考班於警察專科學校期間（87年9月7日至88年7月31日）之年終工作獎金，應無不合等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依公務人員考試錄取人員訓練辦法第11條第1項前段及同條第3項規定觀之，足見所謂按「休假年資之計算溯自受訓期間起算」，係指追溯自實務訓練期間，而非指基礎訓練期間起算。因此87年警察特考及格人員於未占實缺之情況下，其休假年資之計算得以溯自受訓期間起算，應係指追溯自實務訓練期間起算，而與86年警察特考及格人員相同。縱上訴人所稱87年警察特考及格人員於未占實缺之情況下，休假年資之計算係自基礎訓練期間起算一事屬實，然此屬於違法授予利益之行政處分，該受益人有無信賴不值得保護之情形及被上訴人得否撤銷之問題，上訴人尚不得執此主張被上訴人有違差別待遇及憲法第7條規定及司法院釋字485號解釋意旨。查上訴人現職為被上訴人隊員，其應86年警察特考及格，87年9月於警察專科學校受10個月基礎訓練期間，未占缺受訓，屬於學員身份等情，為上訴人所承認，88年8月1日分派至被上訴人占有實缺，同年月31日實習期滿派代隊員，依89年12月21日修正前之公務人員請假規則第7條及第8條規定，上訴人於88年8月1日到職，於連續服務滿12個月後（即89年8月1日），得按88年到職當月至年終之在職月數計5個月，併計軍職年資11年9個月，其休假年資為12年2個月，依公務人員請假規則第7條規定，每年應給休假日數為28日，再按88年到職當月至年終之在職月數比例即5/12，被上訴人爰核給上訴人89年休假日數為12日，並無違誤。查86年特考班學員於教育訓練期間，係屬學員，非屬現職軍公教人員，因此自非88年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項規定之年終工作獎金之發給對象，且依86年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，係享有公費待遇包括零用金，而非支領或比照支領月支俸額及專業加給，亦不符上開計發年終獎金標準之規定，是86年特考班之教育訓練期間自不得發給年終工作獎金。上訴人復主張86年警察特考及格人員與87年警察特考及格人員，於受訓期間接受相同之訓練，87年特考班學員於教育訓練期間得支領津貼及年終工作獎金，而86年特考班學員則不得支領，有違行政程序法第6條之規定云云。惟按被上訴人並未有差別待遇及違反憲法第7條規定及司法院釋字485號解釋意旨，已如前述。且87年警察特考錄取人員於受訓期間之權益，依87年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫及行政院人事行政局89年3月29日89局給字第008057號函示，是87年特考班學員於教育訓練期間自得支領津貼及年終工作獎金。而參酌86年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫內容，關於三等考試及四等考試錄取人員訓練，其中待遇部分，規定於教育訓練期間，係依照中央警察專科學校規定，享有公費待遇（包括服裝、膳宿、學校印行之教材及零用金），顯與87年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫不同。因此，上訴人自不得主張比照87年特考班要求補發教育訓練期間之年終工作獎金等語為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：關於休假部分，查警政署於92年8月1日以警署人字第0920092718號函稱上訴人訓練年資併計休假部分，由被上訴人辦理中云云，警政署既為被上訴人之上級機關，其依行政程序法第159條第2項第2款所訂立之解釋性行政規則，依同法第161條規定具有拘束被上訴人之效力，則被上訴人即不得與上級機關為相歧之認定事實與解釋法令，故被上訴人不得以上訴人受訓期間係學生而非公務員，拒絕將受訓年資併入用以計算休假天數，況上訴人並非警察教育條例之適用對象，亦非相關教育法規之規定修業期滿後取得警專之學位，自非警專之學生，故被上訴人有違行政程序法第161條之規定。又按關於公務人員請假規則第7條規定，服務年資之計算、核定休假日數，依銓敘部組織法第1條、第2條、第3條第6、7款及第4條第6款之規定，係屬銓敘部權責，行政機關就該事項之解釋與認定，不得與銓敘部之見解為相異之處理，是被上訴人應依銓敘部於92年3月20日以部法二字第0922215907號令辦理，且上訴人就此曾於93年2月17日原審法院審理時具狀主張，且被上訴人之訴訟代理人於原審法院93年2月24日審理時稱上訴人之見解係屬正確，此為兩造攻防之重要爭點，然原審法院判決時，竟未於理由中說明，而有判決不備理由之違法。關於工作獎金部分，查行政訴訟法第181條第1項規定，行政訴訟除有特別規定外，應本於言詞辯論而為裁判，上訴人於原審起訴事實有兩部分，分別為休假及工作獎金部分，然原審法院並未就工作獎金部分為審理，此觀原審審判筆錄之記載即明，故原審判決違背行政訴訟法第188條之規定，而有判決違背法令之違法等語為由，爰請判決廢棄原審判決，並命被上訴人應自88年8月31日起核給上訴人88年及89年1月至8月之休假日數共28天，及補發上訴人88年未發之7/12之年終獎金，計40,616元。
六、本院按：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力」、「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」為行政程序法第159條、第161條所明定。本件上訴人於92年5月13日以書函查詢公務人員特種考試警察人員考試錄取訓練年資之休假併計疑義，內政部警政署於92年8月1日以警署人字第0920092718號函予以函覆，該書函並非為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定或裁量基準，自不具行政規則之效力。況上開書函之內容為：依銓敍部92年3月20日部法二字第0922215907號令規定，公務人員特種考試警察人員考試錄取未占缺訓練期間之年資，於訓練期滿正式任用後，按派代任用當年之在職月數比例於次年1月起併計核給休假。准此，符合上開資格人員，其訓練期間之年資，得於派代任用後，自次年1月起併計核給休假，本節嗣經該部92年5月26日部法二字第09222253077號書函復台端不因訓練年度不同有別在案。至於台端訓練年資併計休假部分，刻由本署保安警察第六總隊辦理中」，內政部警政署並未明確指示被上訴人應依上訴人之請求，併計休假。該署上開書函引據銓敍部92年3月20日部法二字第0922215907號令釋：「公務人員特種考試錄取未佔缺訓練年資，於訓練期滿正式任用後，按派代當年之在職月數比例於次年1月起併計核給休假」，上開函釋既規定於次年1月起併計核給休假，上訴人請求核給88年休假日數，即為依法無據。
又既規定按派代任用當年之在職月數比例，上訴人89年之休假日數，即無法全數核給。次按，依86年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫規定，教育訓練期間，享受公費待遇（包括服裝、膳宿、學校印行之教材及零用金），惟87年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫規定，教育訓練期間，三等考試錄取者比照委任第五職等本俸五級俸給標準；四等考試錄取者比照委任第三職等本俸一級俸給標準，發給津貼。又公務人員保障暨培訓委員會88年2月9日「研商特種考試警察人員錄取人員訓練相關事宜」會議決議：一、有關訓練期間之津貼，同意依「公務人員考試錄取人員訓練辦法」第10條規定辦理。內政部並已編列預算函報行政院，俟奉核准後即可納入87年該項考試錄取人員訓練計劃，函送該會核定實施；惟86年該項考試錄取人員，因無編列預算，無法追溯辦理。另行政院人事行政局89年3月29日89局給字第008057號函以，87年特種考試警察人員考試錄取人員訓練期間，同意比照88年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項支領年終工作獎金；是以，參據上開公務人員保障暨培訓委員會88年2月9日研商決議及86年特考班人員訓練實施計畫規定，上訴人教育訓練期間，係發給學生零用金，致渠於該教育訓練期間未發給年終工作獎金，又上訴人於臺灣警察專科學校受訓期間即仍非公務人員，爰被上訴人僅依上訴人派任後在職月數比例 (88年8月至12月)發給上訴人服務期間之年終工作獎金，而未發給（86年班）特考班於警察專科學校期間（87年9月7日至88年7月31日）之年終工作獎金，應無不合。至於公務人員保障暨培訓委員會91年9月26日公訓字第9105641號書函，係就85年及86年度所有參加特種考試錄取人員於訓練期間支給受訓津貼之法律依據所為之函釋，該函表明85年及86年度所有參加特種考試錄取人員於訓練期間之受訓津貼，均明定於各項特種考試錄取人員訓練計畫中，即本件86年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，已詳上開說明，無違公務人員考試錄取人員訓練辦法第10條及第17條第2項規定之法源依據。末按，本件原審審判長於言詞辯論期日，業已提示本件全部卷證予兩造，並命為辯論等情，有原審93年4月8日言詞辯論筆錄附原審卷足稽，上訴人認原審未就工作奬金部分為審理，有違行政訴訟法第188條規定云云，核無足採。綜上所述，被上訴人於89年12月7日以（89）保六人字第8770號函通知所屬第二大隊，有關上訴人軍職年資併計休假年資，89年應休假日數為12日，及未核發上訴人87年9月7日至88年7月31日之年終工作獎金，於法並無不合，復審及再復審決定遞予維持，亦無違誤，自應予維持。上訴人訴請撤銷，並訴請被上訴人⒈應自88年8月31日起核給上訴人88年及89年1月至8月之休假日數共28天。⒉應補發上訴人88年未發之7/12之年終獎金40,616元，均為無理由，原審判決予以駁回，核無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 12 月 1 日
書記官 莊 俊 亨