最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01813號上 訴 人 乙○○訴訟代理人 甲○○被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國93年4月21日臺北高等行政法院92年度訴字第781號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人所有土地經宜蘭縣羅東鎮公所層報請臺灣省政府核准徵收，並經被上訴人於78年4月26日公告徵收。因被徵收土地作違反徵收計畫使用，徵收處分經上訴人訴由內政部訴願決定於79年6月間撤銷，上訴人遂依土地法第219條規定，申請照原徵收價額收回被徵收土地。被上訴人報經台灣省政府於79年8月間重行核定照案徵收後，竟不重為公告。上訴人又於88年11月2日續申請收回被徵收土地，被上訴人嗣於90年11月1日以90府地2字第123811號函（下稱系爭函）報內政部，於說明三略謂上訴人申請收回土地，顯逾「徵收補償發給完竣滿1年之次日起5年」之期限云云，作為內政部不予發還土地之唯一理由。所稱補償發給完竣及逾期均顯非事實，為違誤，應予撤銷，迭經請求，被上訴人置之不理。經提起訴願，請求撤銷以還原真相，內政部誤認訴求標的，以為被上訴人無不作為而駁回訴願，另將申請收回土地部分移送行政院審理。訴願決定亦屬違誤。上訴人得本於行政程序法第46條規定，依行政訴訟法第5條第1項起訴請求撤銷，並合併請求賠償所致上訴人生活失序之損害新台幣100萬元及懲罰性賠償新台幣20萬元等語，原訴求為撤銷訴願決定及系爭函不實說明部分之判決，追加之訴求為如數給付賠償金之判決。
二、被上訴人則以：系爭函係就內政部90年10月26日台（90）內地字第9014306號函詢事項查明後報內政部參核，並副知上訴人，未對上訴人申請收回土地案有准駁決定，自非行政處分。徵收上訴人所有土地並無違反原徵收目的，被上訴人之處理程序並無不合等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）上訴人所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段第1279、1280─1、1305─1、1306─1、1307─2地號土地（下稱系爭土地），經臺灣省政府核准徵收，由被上訴人於78年4月26日公告徵收，補償款嗣經被上訴人辦理提存。之後徵收處分經內政部訴願決定於79年間撤銷，上訴人則依土地法第219條之規定，向被上訴人申請收回系爭土地。
被上訴人函報台灣省政府則於79年間指示被上訴人仍應照案徵收，由被上訴人函復上訴人。
（二）上訴人於88年間依土地法第219條規定申請照原徵收價額收回系爭土地，經被上訴人實地會勘認不符合規定，乃擬具予以駁回之意見，於88年12月間函報內政部核定。被上訴人復以系爭函補充意見：「．．．三、．．游君在民國88年11月2日依土地法第219條規定提出申請收回土地，顯逾『徵收補償發給完竣滿1年之次日起5年』之期限。四、．．本件申請收回土地案，不符土地法第219條之規定，應予駁回」。嗣經內政部90年11月29日函復被被上訴人同意照辦，由被上訴人以90年12月6日府地2字第137147號函復上訴人予以拒絕。
（三）之後上訴人多次陳情，不滿被上訴人之答復，再於91年6月15日提出陳情，請求被上訴人撤銷系爭函說明三不實部分，被上訴人不再答復。上訴人以被上訴人不作為違法提起訴願，又追加請求撤銷被上訴人90年12月6日府地2字第137147號函。內政部則作成台內訴字第0000000000訴願決定，駁回不作為違法部分之訴願，將不服拒絕收回土地部分另移行政院處理。上訴人不服訴願決定提起行政訴訟。
（四）本件上訴人收回權之行使早經被上訴人於90年12月6日作成府地2字第137147號函予以拒絕，上訴人如有不服，應針對該函示所表徵之拒絕處分表示不服，系爭函為機關間內部陳述（該函是對內政部為事實及意見之陳述），陳述純屬事實，有無錯誤，雖涉及收回權之要件，上訴人不能置拒絕收回權行使之處分於不顧，直接以其構成要件事實之一部，要求更正。事實上，徵收補償是否發給完竣，純屬單純之事實，不會發生任何外部法律效果。因此，上訴人針對系爭函爭訟，無法達成其收回土地之主觀目的，即使按上訴人之主觀經濟目的，以最有利之方式作解釋，也無適合上訴人主觀爭訟目的之爭訟類型。上訴人之請求事項，應非「行政處分」。被上訴人予以拒絕，無公法上之外部法律效果，非行政處分。
（五）退一步言，本件請求內容屬「請求收回上開被徵收土地」。而收回權之行使，依土地法第219條規定，以徵收處分有效存在未經撤銷為前提。上訴人既主張徵收處分無效或主張有瑕疵而要求撤銷（此部分爭議由台北高等行政法院91年度訴字第1465號判決），卻又同時提起收回被徵收土地之訴訟，顯然有所矛盾。應認其所主張之徵收土地收回權，客觀上不存在，上訴人沒有據以提起收回被徵收土地之請求權存在，是其本件訴訟，從客觀上觀察，亦屬顯無理由。上訴人起訴為不合法且顯無理由等情，因而不經言詞辯論，逕予判決駁回上訴人之訴
四、本院經核原判決結論尚無不合，判斷如下：
（一）查上訴人自91年6月17日（原判決誤為15日）提出陳情，經提起訴願，迄提起本件行政訴訟，始終主張其訴求標的為系爭函說明三關於補償發給完竣及申請逾期均顯非事實，而請求撤銷。起訴時已陳明因被上訴人有應作為（撤銷系爭函不實之說明）而不作為之情形，得請求其撤銷，又因被上訴人應作為而不作為致其受有損害，得請求其給付損害金。明示其請求之實體依據為行政程序法第46條，訴訟類型依據則為行政訴訟法第5條第1項、第7條（合併給付訴訟），起訴聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分命被上訴人撤銷系爭函不實之說明，並如數給付賠償金。經核並無不明，即應依此判斷其訴是否合法，進而有無理由。
（二）系爭函為被上訴人對內政部陳報事實及意見之機關內部聯繫，已經原判決說明甚詳，佐參其主旨：「乙○○先生申請收回本縣○○鎮○○段第1279地號等五筆土地乙案，復請鑒核」，及說明：「一、復鈞部90年10月26日台（90）內地字第9014306號函」之記載，尤可得知。
說明另有：「三、．．．游君在民國88年11月2日依土地法第219條規定提出申請收回土地，顯逾『徵收補償發給完竣滿1年之次日起5年』之期限。四、．．．本件申請收回土地案，不符土地法第219條之規定，應予駁回」之內容，係被上訴人陳述之意見，有無錯誤，供內政部參考，內政部據以於90年11月29日以台（90）內地字第9015839號函核定拒絕上訴人申請，其核定為行政處分，以被上訴人之意見作為該處分之理由，上訴人不服，應對內政部之處分爭訟（內政部以上訴人之訴願有不服該處分之意思，經移送行政院訴願決定業已撤銷該處分），在法規範上，並無申請被上訴人撤銷（除去）系爭函說明部分之權利。上訴人提出申請，亦非依法申請之案件可言，自不合行政訴訟法第5條第1項規定提起課以義務訴訟之要件。其提起該條項之訴訟，並非合法。合併提起損害賠償給付訴訟，失其合併依據，亦非適法。原判決說明起訴不合法之理由，且以判決為之，未盡相合，惟結論並無二致，應予補正後仍予以維持。
（三）系爭函為機關間之聯繫，僅屬被上訴人意見及事實之陳報，不生何法律上效果，非行政處分。上訴人認為系爭函上開說明部分不合，請求被上訴人撤銷該說明部分，性質上非請求被上訴人作成行政處分。上訴人提起課以義務訴訟，為誤用訴訟類型。上訴人並無請求撤銷（除去）之權利，已如上述。其請求之內容，顯非行政程序法第46條規定之申請閱覽卷宗，上訴人以該條為請求權之依據，在法律上顯無理由，自無闡明正確訴訟類型必要。原判決於起訴不合法外，又退一步說明顯無理由之情形，在此範圍內，尚無矛盾。
（四）上訴人所有土地被徵收之補償費是否發放完竣，或其申請收回被徵收土地已否逾期等情，應於相關爭訟中主張，本件無從進而判斷。原判決未予論究，並無不合。上訴意旨指為理由不備或矛盾，違背憲法保障之財產權、訴訟權，有不適用法規之違法云云，並不可採。從而上訴意旨執以指摘原判決，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 24 日
第五庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 11 月 25 日
書記官 邱 彰 德