最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01836號上 訴 人 丁○○
乙○○共 同訴訟代理人 丙○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師李振宇律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年3月26日臺北高等行政法院92年度訴字第314號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）上訴人丁○○所有坐落臺北縣永和市○○段○○○○號土地，與本案無關，上訴人並未就該筆土地提起補償訴訟，原判決將該筆土地合併本件土地計算補償，就上訴人未聲明事項加以裁判，自有訴外裁判之違法。又上訴人請求補償，係依被上訴人所屬捷運工程局（下稱臺北市捷運局）87年3月16日北市捷權字第872052500號函釋之補償標準，請求被上訴人補償上訴人丁○○新臺幣（下同）56,211元，上訴人乙○○126,044元，原判決未依職權調查該事實，逕採被上訴人虛偽陳述，認上訴人丁○○僅可請求補償134,930元，上訴人乙○○之請求則恝置而不論，自有訴外裁判之違法。（二）按坐落臺北縣永和市○○段第252地號土地，係由同所252、253、254、255、256、257、258、270、271、272、273等11筆土地於83年3月10日合併而來，合併前捷運中和線地下道穿越前開合併前之前開252、271地號土地，其上有上訴人所有房屋，上訴人為86年時前開土地受穿越之受害人，87年3月發放穿越補償，自應發給發放時土地登記簿所載所有權人即上訴人，臺北市捷運局拒發穿越補償，並以同一事實理由，6次為與原始處分同一之違法處分，無視交通部撤銷原處分之再訴願決定，顯屬權利濫用，專以損害上訴人為主要目的。依民法第148條、行政程序法第1條、第8條、公務員服務法第2條、第6條、第7條及訴願法第95條規定，原處分及訴願決定顯屬違誤，原判決未予以釋明究責，有判決不備理由之違法。（三）依民法第373條規定，買賣標的物之利益，自交付時起由買受人承受，非以登記時為準。上訴人於81年4月17日就系爭土地領取建築執照，上訴人為地上房屋起造人，即係於81年4月17日已受系爭土地之交付。臺北市捷運局囑託於系爭土地登記簿註記「81年12月17日第68971號捷運系統穿越地，依臺北市政府捷運工程局81年12月14日（81）北市捷權字第129503號函辦理」，註記時間81年12月17日，其時系爭土地早已交付上訴人，系爭土地之利益應屬已受交付之買受人即上訴人，其因註記而得領取之補償金，自應發給已受交付之上訴人。被上訴人將補償金發給註記時已因交付而喪失權利之所有權人，當屬違背民法第373條規定，顯有判決不適用法律及適用法規不當之違法。又依土地徵收條例第24條第2項規定，土地徵收公告後依法得移轉者，其權利以移轉登記後土地登記簿記載者為準。系爭土地為穿越註記後，並無不得移轉之任何法令，依法得為所有權移轉登記者，自應以移轉登記後土地登記簿記載之所有權人（上訴人）為準。另依土地登記規則第10條規定，土地登記有主登記及附記登記之分；主登記為所有權登記（土地法第72條明定），附記登記為附隨主登記之登記，隨主登記之移轉而移轉（土地登記規則第115條至第122條明定）。土地登記法規並無有關本件「註記」之規範，依土地登記規則第5條第2項雖可勉強解釋為附記登記，其非獨立登記，無登記後永久存在而有效之情事，亦無公示性或登記效力。系爭土地於上訴人81年4月17日接受土地交付後，臺北市捷運局於81年12月17日為註記穿越，上訴人於83年6月30日為買賣所有權移轉登記，則註記之附記登記已隨所有權移轉登記，附隨所有權移轉於上訴人，臺北市捷運局85年修法給付穿越補償，86年捷運穿越該地，87年發放補償，應發給發放時已取得土地登記所有權人之上訴人，始符土地徵收條例第24條第2項規定，乃臺北市捷運局發放補償予已因所有權移轉喪失權利之人，即屬違誤。其所憑補償之大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱審核辦法，按87年12月15日修正名稱為大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法）亦因牴觸土地法第43條、民法第758條及土地徵收條例第24條第2項規定，損及人民財產權而無效。原判決援引牴觸法律而無效之補償審核辦法，逕謂本件補償發給註記後已移轉而喪失權利之人，並無不合云云，其認事用法違誤，亦有判決不適用法律及適用法律不當之違法等語，為此求為廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定。
二、被上訴人則以：（一）上訴人主張原判決認定：若以為註記時土地所有權人作為發放對象，上訴人所有之土地部分經計算可領取之救濟金合計為312,960元，若依上訴人主張救濟金發放時之所有權人為發放對象，則上訴人可領取之救濟金僅為134,930元，依上訴人之主張反而對其不利，足見上訴人之主張，自難採認等情，係屬訴外裁判云云。惟按訴外裁判係當事人未聲明之事項，法院加以裁判者而言。本件上訴人起訴聲明請求撤銷拒絕給付之處分，依其主張以發放時之土地所有人為準發放救濟金，原判決依據被上訴人於原審提出之計算表，為上開法律上效果之判斷，進而駁回上訴人之起訴，自無所謂就當事人未聲明之事項為判決之情，上訴人指摘原判決有訴外判決之違法，自無由成立。（二）所謂判決不備理由，應以欠缺判決主文所由生不可或缺之理由為限，若其理由並不影響判決主文者，並不包括在內。查本件原判決所持理由詳盡，無欠缺判決主文所由生不可或缺之理由，上訴人指摘原判決不備理由，自無由成立。又89年6月1日之訴願決定撤銷原處分後，新作成之原處分又於91年8月1日經訴願決定撤銷，由被上訴人另為處分，是被上訴人將救濟金發給註記當時之土地所有權人，自屬合法，被上訴人否准上訴人請求給付，並無不合，原判決既已一一敘明原處分及訴願決定應予維持之理由，自毋庸就更早之前的再訴願決定理由敘明不採之理由，況此部分亦不影響判決主文，當不構成判決不備理由之違法。（三）原判決依法認定本件發給救濟金之依據，為被上訴人依職權所為之行政措施，屬「行政保留」之事項，是被上訴人決定以「註記當時之土地所有權人」為發放救濟金之對象，自屬合法。另原審以尚不能認定註記時系爭土地已交付於上訴人；況且民法第373條規定之利益，係指物之使用收益而言；且本件係屬公法事件，無類推適用該民法規定可言。核原審之認定，在在依法為之，本件依行政措施將救濟金發給註記登記時之土地所有權人，既非土地徵收補償費，亦不具有物權效力，更與土地登記有絕對效力無涉，自無判決不適用法律或適用不當之違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按交通部會同內政部依據77年7月1日公布施行之大眾捷運法第19條第1項及第3項規定之授權，於79年6月15日訂定審核辦法，其第2條規定：「大眾捷運系統地方主管機關（以下簡稱主管機關）於確定捷運路線工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍以適當之圖說公告之，並通知土地所有權人及他項權利人。」於85年修正之審核辦法第2條亦為相同之規定。足見大眾捷運系統主管機關因路線工程上之必要，於確定捷運路線工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，既應將穿越部分使用之空間範圍以適當之圖說公告之，並通知土地所有權人及他項權利人。則為註記時，即大眾捷運系統主管機關行使其法定大眾捷運穿越土地及路線之公權力時，若有任何關於因大眾捷運系統穿越土地應為之給付，自應以行使公權力時之土地所有權人、占有人或使用人為準，即以確定捷運路線時之土地所有權人、占有人或使用人為給付之對象，嗣後實際施工穿越，或發放補償金時之所有權人、占有人或使用人，均不得作為補償金發放之對象。上訴人主張應以捷運施工穿越時或以發放救濟金時之所有權人為本件救濟金之發放對象云云，自不可採。另審核辦法第8條規定：「大眾捷運系統路線穿越之空間範圍雖無設定地上權之必要，亦應由主管機關列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿內。」第11條第1項第1款規定：
「地上權之補償依左列規定辦理：一、於穿越依法得建築使用之土地，其補償標準計算公式如下：公告土地現值×因穿越所減少之樓地板面積/法定最高樓地板面積）＝地上權補償費．．．。」。是以依79年發布之審核辦法規定，對無設定地上權必要僅辦理註記之土地，無補償之規定。經查，系爭11筆土地（於82年9月21日合併為同段252地號土地），因臺北都會區大眾捷運系統中和線工程隧道需穿越使用，被上訴人乃於81年間，依上開修正前審核辦法第2條之規定辦理圖說公告，並通知土地所有權人及他項權利人，再依該辦法第8條規定，以81年12月14日北市捷權字第129503號函通知臺北縣中和地政事務所辦理註記。又依審核辦法第11條第1項第1款規定，穿越得建築使用土地，其補償費之計算以因穿越所減少之樓地板面積之比率乘以公告土地現值，而上開土地因並未減少樓地板面積，依該公式計算結果，補償費為零，故系爭土地並無補償金可領，被上訴人乃依上開辦法辦理公告、通知及註記程序。嗣85年4月17日修正之審核辦法，改以依穿越土地之公告土地現值總額乘以穿越土地深度（或高度）之補償率為穿越補償費，亦即將原第8條移列第9條規定：「大眾捷運系統路線穿越之空間範圍無設定地上權之必要者，應由需地機構通知土地、建築物所有權人或管理機關會同他項權利人共同領取補償費，並列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿。」並於第11條規定：「大眾捷運系統路線穿越左列土地之一者，除第十二條所列各款情形外，其補償標準依第十條規定補償費之百分之五十補償之：一、依第九條規定註記之土地。．．．」足見85年修正之審核辦法，對凡是穿越土地者，無論設定地上權或註記者，均給予補償，惟85年修正之審核辦法並未增訂溯及適用之條文，是依85年修正之審核辦法，就該次修正前經註記之土地，無須發給補償費。惟臺北市捷運局基於平等原則，以專案簽報方式，於85年12月19日由被上訴人核准，將已辦理設定地上權或註記於土地登記簿之土地，比照85年修正之審核辦法補償標準發放救濟金，基於平等原則乃對無設定地上權之必要僅辦理穿越註記者，以「註記當時之土地所有權人」作為發放救濟金之對象。所以本件並非以審核辦法為補償之依據，而係以被上訴人之給付行政措施為其給付依據。依司法院釋字第443號解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，可知給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，審酌當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。則85年修正審核辦法前已註記者是否給予補償，係屬主管機關即被上訴人之職權，其決定以「註記當時之土地所有權人」為發放救濟金之對象，自屬合法。另再以平等原則就行政機關之拘束力而言，行政機關為行政行為，應以合乎一定法規構成要件之行為，有義務予以執行，此為平等原則子原則之行政自我拘原則之適用。本件專案簽准對無設定地上權之必要而辦理穿越註記者，僅以註記當時之土地所有權人為發放救濟金之對象，自不得對上開發放對象以外之人發放補償金，否則即有違平等原則。查本件上訴人土地，依79年發布之審核辦法第11條第1項第1款規定，穿越得建築使用土地，其補償費之計算以因穿越所減少之樓地板面積之比率乘以公告土地現值，因系爭土地並未減少樓地板面積，依該公式計算結果，補償費為零，故上訴人就系爭土地並無補償費可領。其後因審核辦法於85年4月17日修正，被上訴人依交通部之建議，對大眾捷運系統穿越土地上空或地下已辦理設定地上權或註記於土地登記簿之土地比照上開辦法之補償標準發給救濟金，系爭土地因已辦理註記，經被上訴人專案簽報於85年7月22日核定發給救濟金。其發放對象，參照被上訴人所屬法規委員會85年9月12日北市法2字第2448號函簽見，應以註記當時之土地所有權人為發放對象。（二）按土地登記有主登記、附記登記，而臺北市捷運局所為之「註記」，於土地登記法規並無明文規定，惟「註記」係實務上行政機關記載之注意事項，此由本件註記係於土地登記簿標示部備考欄註記，而非於所有權部或他項權利部中為之可稽，附記登記固隨所有權之移轉而移轉，並非獨立之登記，註記實務上既為行政機關之注意事項，其公示性雖不若徵收公告之強制性（不得再移轉），但對外發生公示及預見可能性則相同，有在確定補償發放之對象之附隨目的。土地為註記後，若其部分經合併或分割，其標示範圍、面積、所有權人等均會與註記時之情況不同（受領人非註記時通知之所有權人），而且所有權移轉不斷發生，所謂發放時之所有權人或現所有權人在時間上無法界定，且不具公示及公信力，將造成更大紛爭。況上訴人丁○○前既於83年6月30日依合併買賣取得系爭土地所有權，乙○○於83年8月26日因買賣取得系爭土地所有權，而被上訴人業早於81年12月17日已辦理註記登記於土地登記簿上，對外即具有公示性及預見捷運穿越事實，並已知悉依當時計算補償費為零之事實，故不致影響上訴人任何權利。上訴人徒以民法物權及從物之規定，請求為本件給付，殊不足採。（三）上訴人丁○○雖主張其於81年4月17日領取建築執照，當係81年4月17日已交付土地與上訴人，而有民法第373條規定之適用等語，惟查上訴人為包含系爭11筆土地地上房屋之起造人，而於81年4月17日領取建築執照，固有合建契約及建造執照在卷可稽，惟此並不能認定是時系爭土地之所有權人台富公司業已將土地交付於上訴人。另民法第373條，係就買賣當事人間私法上物之使用收益為規定（最高法院80年度第4次民事庭會議決議參照），與本件大眾捷運主管機關給予註記時所有權人之救濟金，係屬公法事件，二者性質迥然不同，自無類推適用可言。（四）本件上訴人丁○○於81年4月17日就系爭土地應有部分為10萬分之3491（271地號土地合併為252地號土地之應有部分），83年6月30日復購買該土地應有部分10萬分之685，連同原應有部分合計10萬分之4176；另上訴人乙○○83年6月30日亦購買系爭土地應有部分10萬分之1536（均係252地號土地地上房屋之基地應有部分），86年大眾捷運系統施工穿越該土地，於被上訴人於87年3月始發放穿越損害救濟金。而捷運中和線固穿越252地號土地地下，於81年12月17日為穿越註記，86年實際穿越該地，87年3月發放補償金，此時上訴人為救濟金發放時之土地所有權人。若以註記時土地所有權人作為發放對象，上訴人丁○○就系爭土地之應有部分經計算可領取之救濟金合計為312,960元；若依其所主張救濟金應發給發放時之土地所有權人，則上訴人因合併土地之應有部分，經計算可領取之救濟金僅為134,930元，兩者相較下，上訴人之主張反而對其不利，足見上訴人所為主張，殊屬不合，自難採認。從而，被上訴人以註記當時之土地所有權人為補償金發放對象，否准上訴人之請求，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「大眾捷運系統主管機關因路線工程上之必要，得穿越公、私有土地之上空或地下，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕，必要時得就其需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得之。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並支付相當之補償。（第1項）．．．前二項土地上空或地下使用之程序、使用範圍、界線之劃分、登記、設定地上權、徵收、補償之審核辦法，由交通部會同內政部定之（第3項）」77年7月1日制定公布之大眾捷運法第19條定有明文。由此可知捷運系統因路線工程上之必要穿越公、私有土地之上空或地下者，不論大眾捷運系統主管機關就需用之空間有無取得地上權，均有支付相當補償之義務。至於補償金額之計算、給付補償之時間及支付補償之程序等，則應依前開法律之授權由交通部會同內政部訂定相關審核辦法使之明確。交通部、內政部依前開法律授權，於79年6月15日訂定審核辦法，其第11條雖就捷運系統路線工程必要穿越公、私有土地之上空或地下而依取得地上權方式為之者，規定補償標準之計算公式；惟同審核辦法就無設定地上權必要之部分，則未為如何補償之規定。而捷運系統因路線工程必要穿越公、私有土地之上空或地下，必會造成土地所有權人之損失，此乃當然之理，而有予以補償之必要；另由85年4月17日修正之審核辦法第11條規定：「大眾捷運系統路線穿越左列土地之一者，除第十二條所列各款情形外，其補償標準依第十條規定補償費之百分之五十補償之：‧‧‧」觀之，中央主管機關就無設定地上權必要部分，已規定補償數額之計算方式，亦即中央主管機關肯認捷運系統因路線工程必要穿越公、私有土地之上空或地下，縱就該部分無設定地上權必要，仍會造成土地所有權人之損失，而應予補償。又此項補償義務之產生，原係77年7月1日制定之大眾捷運法第19條之明文規定，而非85年4月17日修正審核辦法第11條之後始產生，尚不得因85年4月17日修正前審核辦法未就無設定地上權必要部分應如何補償為細節規定，即謂大眾捷運系統主管機關無支付補償之義務，仍應依大眾捷運法第2條規定，依相關損失補償之法令之規定，補償土地所有權人因大眾捷運系統因路線工程必要穿越之損失。此之補償義務既為法定義務，自不得謂係主管機關之給付行政措施，進而謂行政機關有整體性考量之自由形成空間。次按依大眾捷運法第19條規定所為之補償，乃補償大眾捷運系統因路線工程必要穿越時造成土地所有權人之損失，則補償之對象應為自工程開始施工穿越土地時起至施工完畢結束穿越之狀態時止之土地所有權人。苟大眾捷運系統施工期間，被穿越土地之所有權人變更者，則其補償對象自應變更。惟因大眾捷運系統之興建，其所穿越土地為數眾多，被穿越土地之所有權人變更者亦不鮮，則於為補償對象之確定時，必困難叢生，主管機關為求明確認定補償對象，可於法律授權下訂定相關法規命令，以施工之始之土地所有權人為補償對象，給付全部施工期間之損失補償，並就該土地之損失已受補償之結果使其後受讓土地之所有權人知悉，並使損失已受補償之效果及於補償後受讓土地之新所有權人，即可以便捷之方法完成補償作業，惟須於法律或法律授權下訂定相關法規命令規定始可。85年4月17日修正之審核辦法第9條規定：「大眾捷運系統路線穿越之空間範圍無設定地上權之必要者，應由需地機構通知土地、建築物所有權人或管理機關會同他項權利人共同領取補償費，並列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿內。」就前開補償費之通知發給之時間定為與通知將路線穿越之事實註記於土地登記簿同時，依此規定可達確定補償對象，消弭前後土地所有權人間關於補償費之爭執，無違於大眾捷運法之授權之目的，自得予援用。則於審核辦法85年4月17日修正前，應補償捷運系統因路線工程必要穿越土地而無設定地上權必要之土地所有權人，而未予補償，嗣於審核辦法修正後欲對之補償者，自得依同一意旨，採85年4月17日修正之審核辦法第9條之規定，以於土地登記簿上為捷運路線穿越註記時之土地所有權人為補償對象。經查：
（一）因臺北都會區大眾捷運系統（下稱臺北捷運系統）中和線工程隧道需穿越使用系爭11筆土地（於82年9月21日合併為同段252地號土地），被上訴人乃於81年間，依79年6月15日制定發布之審核辦法第2條規定辦理圖說公告，並通知土地所有權人及他項權利人，再依審核辦法第8條規定，於81年12月14日以北市捷權字第129503號函通知臺北縣中和地政事務所辦理臺北捷運系統路線穿越註記。嗣上訴人丁○○、乙○○於83年6月30日分別訂約買受系爭土地應有部分10萬分之685（連原有之應有部分，共10萬分之4176）、10萬分之1536，並於83年8月26日登記完畢；臺北捷運系統於86年間實際穿越系爭土地，被上訴人於87年3月辦理發放捷運系統路線穿越之損失補償，上訴人乃請求就系爭土地發給之；被上訴人則以應發與於81年12月14日於土地登記簿為捷運系統路線穿越註記時之所有權人，否准發與上訴人等情，為原審依法認定之事實。（二）依前開說明，系爭土地既因臺北捷運系統工程必要而穿越，被上訴人於87年3月間就穿越系爭土地而對系爭土地所有權人之損失發給補償時，自應發給81年12月14日於土地登記簿為註記時之所有權人。本件上訴人丁○○、乙○○係於83年8月26日分別取得系爭土地應有部分10萬分之685、10萬分之1536，而非於系爭土地登記簿為臺北捷運系統路線穿越註記時之所有權人，其請求發給該部分土地受穿越之損失補償，並非有據，上訴人予以否准，自無不合。（三）上訴意旨指原處分違反交通部多次再訴願決定之拘束力一節，查依卷附之交通部再訴願決定書，固可知交通部曾分別於87年6月19日、88年3月4日、89年6月1日作成再訴願決定，撤銷臺北市政府所為維持臺北市捷運局原處分之訴願決定及各該原處分，惟前開原處分係臺北市捷運局所作，而本件原處分則係臺北市政府所作，顯非同一，則前開交通部再訴願決定並無拘束非同一事件之本件原處分機關之效力。上訴人就此部分指摘原判決違背法令、理由不備云云，並不足採。另上訴人指原判決就坐落同地段274地號土地之補償費併入本件補償費計算，係屬訴外裁判一節，惟原判決僅就274地號土地得受之補償費用作為說明上訴人之主張不可採之理由，非就該筆土地之補償費為裁判，自無訴外裁判之可言。（四）綜上所述，本件原處分並無不合，訴願決定及原判決遞予維持，理由雖非全然相同，其結論則無不合，應予維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 24 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 11 月 24 日
書記官 阮 桂 芬