最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01940號上 訴 人 臺南市政府代 表 人 乙○○被上訴人 甲○○訴訟代理人 林華生律師上列當事人間因都市計畫事件，上訴人對於中華民國93年5月4日高雄高等行政法院92年度訴更字第48號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人起訴主張：緣上訴人依據都市計畫法第17條及相關規定擬定「臺南市安南區中洲寮（含第3、4期發展區部份）細部計畫案」（下稱系爭細部計畫案），並以民國86年6月14日86南市工都字第19630號公告公開展覽30天，以徵求異議，公告期限自86年6月18日起至86年7月17日止，並於86年7月7日上午9時30分在臺南市安南區州南里活動中心舉行公開說明會；嗣該案報經內政部都市計畫委員會89年2月22日第481次會議審議通過，並以89年7月24日台89內中營字第77B─0000000號函核定後，上訴人復於89年8月3日以89南市都計字第052682號公告，自89年8月4日發布實施。惟本件被上訴人所有坐落臺南市○○段○○○號土地（下稱系爭土地），係位於上述細部計畫中第4期發展區域內，於72年原經劃設為主要計畫之「住宅區」，因其中部分土地面積0.17公頃，經系爭細部計畫案變更改列為「公（兒）22用地」之公共設施用地，被上訴人對前開系爭細部計畫案公告變更部分不服，循序提起行政救濟，經原審法院90年度訴字第1696號裁定以系爭細部計畫案之公告，尚非行政處分為由，予以駁回。嗣由本院以92年度裁字第943號裁定將原裁定廢棄。查上訴人將系爭土地由原劃設為「住宅區」，經系爭細部計畫，變更為「公（兒）22用地」之公共設施用地，自屬都市計畫之個別變更，揆諸司法院釋字第156號解釋意旨，應為行政處分，被上訴人因此變更結果而受限制使用之不利，自得提起行政救濟等語。
二、上訴人則以：按關於都市計畫之擬定或變更得否提起行政救濟，依內政部69年12月8日臺（69）訴14143號函釋示意旨，不在司法院釋字第156號解釋文所稱「自應許其提起訴願」之列。又系爭細部計畫案係依照都市計畫法第17條規定所定，原細部計畫案所載系爭土地之使用分區屬於住宅區，係嗣後於細部計畫修正時被劃為公共設施用地，是於公開展覽時當然尚未劃定為公共設施用地，直至送至內政部審查時，內政部都市計畫委員會認該地區劃設之公設百分比未達10%，上訴人乃依內政部都市計畫委員會之意見，將系爭土地修正為「公（兒）22用地」。再者，系爭細部計畫案於86年第一次擬定公開展覽時，除登報外，尚有於區公所牌示處公告，且上訴人並於召開公開說明會時散發傳單，是上訴人就系爭細部計畫案之擬定皆依法定程序進行。另系爭土地雖被劃為公共設施用地，然依規定都市計畫土地尚須經市地重劃，由全體共同負擔公共設施用地，故上訴人仍將基於公平，分配其他土地於被上訴人，被上訴人之權益並未受有損害等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：揆諸司法院釋字第156號解釋及最高行政法院91年度判字第2098號判決意旨，倘主管機關變更都市計畫經公告實施而直接影響一定區域內特定人或可得確定人之多數人之權益或增加其負擔，無論係屬個別變更或係主管機關依都市計畫法第26條但書規定所為之通盤檢討變更之都市計畫，均應認該變更都市計畫具有行政處分之性質，給予人民提起訴願或行政訴訟救濟之機會，易言之，個案之都市計畫之變更究竟是否係屬行政處分而應給予人民提起行政救濟之機會，其判斷基準與該都市計畫變更究係屬個案變更或通盤檢討變更無直接相關，而應視該計畫變更是否對於計畫地區內具有合法權源之特定土地使用人，於其法律地位或權利義務有發生直接之影響（尤其公共設施用地之劃定限制土地利用行為）而定，倘對其有所影響，自應認該計畫變更係屬行政處分，而應給予該土地使用人提起訴願救濟之機會。次查系爭土地係位於系爭細部計畫案中第4期發展區域內，於72年原經劃設為主要計畫之「住宅區」，此有上訴人所屬工務局83年7月8日南工都一字第9004號函及系爭細部計畫案說明書等附卷可考，嗣因原系爭細部計畫案提送內政部都市計畫委員會審議時，該委員會認原系爭細部計畫案劃定之公共設施用地不足而建請上訴人調整補足，上訴人乃將系爭細部計畫案系爭土地部分面積0.17公頃，變更改列為「公（兒）22用地」之公共設施用地，並公告發布實施，已如前述，是系爭細部計畫案對於系爭土地之使用分區劃定既不同於原主要計畫之劃定，而將系爭土地原「住宅區」之劃定，改列為「公共設施用地」，顯係涉及主要計畫之變更，此由卷附上訴人於89年8月就系爭計畫案所編製之「擬定臺南市安南區中洲寮（含第3、4期發展區部份）細部計畫案說明書」第11頁第10行記載：「（三）嗣後，辦理細部計畫作業時發現與『變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討案）』變更內容明細表第八─7案附帶條件不符，考量未來執行上可行性，乃依內政部88年1月13日台（88）內營字第8872076號函略以：『．．．臺南市擬定該地區細部計畫案時，如有配合變更主要計畫之需要，請循擬定細部計畫並配合變更主要計畫方式，加速辦理。』，據以辦理『擬定臺南市安南區中洲寮（含第3、4期發展區部份）細部計畫配合變更主計畫案』修正前述附帶條件規定，．．．」等語；另第16頁表二─5其名稱為「擬定臺南市安南區中洲寮（含3、4期發展區部份）細部計畫配合變更主要計畫案變更內容明細表」可資為憑，是系爭細部計畫案既將部分系爭土地之使用分區由「住宅區」變更為「公共設施用地」，該變更顯就被上訴人對於系爭土地利用行為有所限制，於其法律地位或權利義務發生直接之影響，揆諸首揭規定及說明，自應認前開計畫變更係屬行政處分，被上訴人若有不服，自得提起訴願及行政訴訟，尋求救濟。從而，本件被上訴人因不服上訴人於系爭細部計畫案中，將部分系爭土地之使用分區由「住宅區」變更為「公（兒）22用地（公共設施用地）」，而提起訴願，自屬適法。訴願決定未查，逕認前開系爭細部計畫案係屬都市計畫之擬定，不屬訴願救濟範圍，從程序上予以不受理，而未就該處分是否有違法或不當為實體上審理，於法尚有未合，因將訴願決定撤銷，核無違誤。
四、上訴意旨復執前詞，以：依內政部69年12月8日臺（69）訴14143號函釋示略以：「都市計畫之擬定或變更得否提起訴願，宜斟酌情形依下列原則辦理﹕一、主管機關依都市計畫法第24條或第27條規定所作都市計畫之個別變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而至特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願。二、都市計畫之擬定、發布及擬定機關依規定五年定期通盤檢討所做必要之變更（都市計畫法第26條參照），依據前引解釋理由書，自不在司法院大法官會議議決釋字第156號解釋文所稱『自應許其提起訴願』之列。」系爭細部計畫係依都市計畫法第17條及相關規定擬定，揆諸內政部69年12月8日臺（69）訴14143號函釋示意旨，不在司法院釋字第156號解釋文所稱「自應許其提起訴願」之列，是原判決撤銷訴願決定，顯有違誤云云。又公共設施用地取得方式，則係由該地區人民以市地重劃方式共同負擔，以符公平原則，是系爭土地雖被劃為公共設施用地，然依規定都市計畫土地尚須經市地重劃，由全體共同負擔公共設施用地，因此，最後上訴人仍是會基於公平，分配其他土地於被上訴人，被上訴人之權益並不會受到影響。
五、本院查：按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內之人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟．．．」「本件被告官署變更已公布之都市計畫．．．，原告此項變更計畫，將使其所有土地降低其價值，損害其權益，對被告官署此項變更都市計畫之行為，提起訴願，自非法所不許。」司法院釋字第156號解釋、本院59年判字第192號判例參照，經查系爭土地係位於系爭細部計畫案中第4期發展區域內，於72年原經劃設為主要計畫之「住宅區」，嗣因原系爭細部計畫案提送內政部都市計畫委員會審議時，該委員會認原系爭細部計畫案劃定之公共設施用地不足而建請上訴人調整補足，上訴人乃將系爭細部計畫案系爭土地部分面積0.17公頃，變更改列為「公（兒）22用地」之公共設施用地，並公告發布實施，是系爭細部計畫案對於系爭土地之使用分區劃定既不同於原主要計畫之劃定，而將系爭土地原「住宅區」之劃定，改列為「公共設施用地」，顯係涉及主要計畫之變更，此由卷附上訴人於89年8月就系爭計畫案所編製之「擬定臺南市安南區中洲寮（含第3、4期發展區部份）細部計畫案說明書」第11頁第10行記載：「（三）嗣後，辦理細部計畫作業時發現與『變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討案）』變更內容明細表第八─7案附帶條件不符，考量未來執行上可行性，乃依內政部88年1月13日台（88）內營字第8872076號函略以：『．．．
臺南市擬定該地區細部計畫案時，如有配合變更主要計畫之需要，請循擬定細部計畫並配合變更主要計畫方式，加速辦理。』，據以辦理『擬定臺南市安南區中洲寮（含第3、4期發展區部份）細部計畫配合變更主計畫案』修正前述附帶條件規定，．．．」等語；另第16頁表二─5其名稱為「擬定臺南市安南區中洲寮（含3、4期發展區部份）細部計畫配合變更主要計畫案變更內容明細表」可資為憑，再依內政部都市計畫委員會第481次會議紀錄所載，第11案臺南市政府函為上開『擬定臺南市安南區中洲寮（含第3、4期發展區部份）細部計畫配合變更主計畫案』，其法令依據為都市計劃法第27條第1項第4款。足徵本件細部計畫固源自變更臺南市主要計畫 (第三次通盤檢討)附帶條件所致，而擬細部計畫法源為都市計劃法第17條，惟既涉及變更主要計畫，更係依據同法第27條，從而參照上訴人所舉之內政部69年12月8日（69）訴14143號函示，本件細部計畫，乃係為個別變更而非依都市計劃法第26條之通盤檢討而為之，上訴人稱系爭細部計畫並無司法院第156號解釋之適用，委無足採。另系爭土地原既規畫為「住宅區」而經上訴人變更為公共設施用地，自足使被上訴人土地降低其價值，而損及其權益，揆諸前述，自得以提起訴願，上訴人稱系爭土地被畫為公共設施用地，尚需經市地重畫，由該區全體人民共同負擔公共施用地，被上訴人應無損失，惟該區全體人民負擔該公共設施用地僅係事後補償措施，與被上訴人已因該地使用分區變更權益之受損無涉，從而上訴人所稱，亦非可採。綜上所述，原判決以系爭細部計畫案對於系爭土地使用分區之變更既屬行政處分，則訴願決定認非屬訴願標的，不得提起訴願，而從程序上予以不受理，實有可議，而將訴願決定撤銷，發回原訴願機關重為實體上之審理，認事用法即無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
書記官 郭 育 玎