最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01973號上 訴 人 乙0000000訴訟代理人 林慶雲律師
陳裕文律師楊靖儀律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 丙○○共 同訴訟代理人 黃淑琳律師
江肇欽律師上列當事人間因拆遷補償事件，上訴人對於中華民國93年6月15日高雄高等行政法院91年度訴字第520號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人之養豬場經申請設立許可，且早已作到零排放低污染之程度，屬優質之合法養豬場。因位於水源保護區，屬被上訴人行政院環境保護署（下稱環保署）公告應拆除之範圍。為考量應拆除範圍內合法零排放低污染養豬場對於水源幾無危害，予以從優補償，被上訴人環保署依行政院指示，制定公告合法零排放低污染養豬場專案查估補償與認定原則。上訴人之養豬場合於該原則規定之合法零排放低污染條件，為應適用該原則補償之對象，被上訴人環保署初亦列入專案查估補償名單，委由台灣省土木技師公會現場查估鑑價，由其代表人允諾上訴人以鑑價結果核發補償費，雙方間成立行政契約。之後被上訴人環保署竟以90年10月18日（90）環署水字第0066055號函通知被上訴人屏東縣政府並副知上訴人，謂上訴人不符合依該原則補償，顯為違法行政處分。上訴人不服，循序提起行政訴訟後，被上訴人環保署始提出委託鑑價之報告，已是七易其稿，且非由最初實地鑑價人員所作，不足為據。應以其中91年1月31日提出之報告，就設備及建物分作細項，各有金額者可採。其鑑價總計為新台幣（下同）3億8,991萬1,813元。扣除上訴人已領補償費1億1,579萬4,118元，被上訴人應再給付2億7,411萬7,695元。被上訴人應協力為之，負連帶責任等語。求命被上訴人連帶給付上訴人2億7,411萬7,695元及法定遲延利息之判決（上訴人請求撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人作成一定金額之補償處分部分，經原審法院另行裁定駁回，不予贅述）。
二、被上訴人則以：本件拆除水源保護區養豬場之補償，由被上訴人屏東縣政府負責，上訴人向被上訴人環保署請求給付，於法不合。且補償費之救濟，應提起課以義務訴訟請求作成行政處分，上訴人提起一般給付訴訟，亦於法有違。又上訴人之養豬場有違章建物，不合適用上開專案查估補償原則。
被上訴人從未表示上訴人可依上開原則補償，亦無成立行政契約之情形，上訴人之請求既不合法，又無理由等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）上訴人經營順天牧場，於89年12月21日向被上訴人屏東縣政府申辦水源保護區養豬戶（場）依法拆遷補償費。嗣被上訴人屏東縣政府函報上訴人為合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償之初審名單，被上訴人環保署提經90年10月18日「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償推動小組」（下稱推動小組）第9次會議討論決議後，以90年10月18日（90）環署水字第0066055號函通知被上訴人屏東縣政府略以：經查上訴人之申辦書資料，並比對77年台灣地區像片基本圖、88年航照圖（自來水水源水質水量保護區公告前後）及上訴人提出之建築物使用執照資料，40棟畜舍中36棟有合法建物證明，但其中3棟擴建部分，及另4棟增建之畜舍，皆無合法建物證明，經推動小組開會決議，依「水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償與認定原則」（下稱專案查估補償認定原則）第3點適用對象之規定，上訴人不符合專案查估補償之適用，請被上訴人屏東縣政府依飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準（下稱拆除補償基準）核定補償費等語。
（二）被上訴人屏東縣政府旋於90年10月19日以（90）屏府環水字第170243號函，將推動小組之決議通知上訴人，並否准上訴人依專案查估補償認定原則計算補償費之申請，且依據拆除補償基準計算拆遷補償費，分別於90年11月9日及91年3月8日由公庫電匯上訴人帳戶補償金3億2,661萬8,589元及1,363萬3,210元，共計3億4,025萬1,799元。上訴人就被上訴人環保署90年10月18日（90）環署水字第0066055號函不服，除循序提起課以義務訴訟（另裁定駁回）外，提起本件一般給付訴訟。
（三）就上訴人請求被上訴人環保署給付補償金部分：依拆除補償基準第3點、專案查估補償認定原則第5點、及飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項（下稱拆除補償注意事項）第1、5、6點規定，可知執行前開綱要計畫而負有認定養豬戶（場）究應否補償、應以何種標準補償及如何給付補償費之職權者，均係縣（市）政府。本案而言，即為被上訴人屏東縣政府之職權，被上訴人環保署並無核定補償對象、標準、方式及發放補償費之權責。上訴人關於補償金給付請求，應以屏東縣政府為起訴被告，當事人始為適格，上訴人以環保署為起訴被告提起一般給付訴訟，請求給付按專案查估補償認定原則計算之金額減除已發部分之餘額，顯係當事人不適格，應以判決駁回之。
（四）就上訴人請求被上訴人屏東縣政府給付補償金部分：
1.依專案查估補償認定原則第5點規定，補償費須由縣（市）政府經一定程序為資格審查通過後始得為之，即須由縣（市）政府以行政處分之方式為之。故人民請求縣（市）政府按專案查估補償認定原則為補償，應提起課以義務訴訟，而非逕行提起一般給付訴訟。本件上訴人逕依行政訴訟法第8條提起一般給付之訴，顯係誤用訴訟類型，且因其對被上訴人屏東縣政府未准按專案查估補償認定原則計算補償費之處分，未經訴願程序，自無從闡明使變更訴訟類型，上訴人提起給付之訴，已有未合。
2.被上訴人環保署為拆除高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪五大流域之養豬戶（場）給予補償，依行政院秘書長90年2月2日台89環字第37132號函示，對於合法零排放低污染養豬戶（場），公告專案查估補償認定原則優予補償，無牴觸行政院函釋情形。上訴人之養豬場有未經申准之違法建物，不合專案查估補償認定原則第3點規定，不得請求依該原則補償。
（五）就上訴人主張與被上訴人間有行政契約關係言：行政契約之締結，應以書面為之。上訴人並未提出任何書面契約，證明雙方間確有行政契約之存在，況被上訴人環保署無補償權責，上訴人與之不可能成立行政契約，上訴人空言主張有行政契約存在，可請求被上訴人按契約內容給付補償費云云，亦不足採。是上訴人請求判決被上訴人連帶給付2億7,411萬7,695元及自90年11月9日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，為無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決除部分理由不同外，尚無違誤，論斷如下：
（一）按自來水法第11條規定：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」第12條規定：「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」又飲用水管理條例第5條規定：「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰．．．．五、以營利為目的之飼養家畜家禽。．．．第1項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及2直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」
（二）上述規定對於原有建築物及土地所有權人給予損失補償，乃因其所有或使用之建築物或土地，原得為從來之使用、收益，基於公眾飲用水水質、水量之保護需要，被適法之公權力行為命為拆除、改善或改變使用，個人利益受有特別犧牲，使公眾因而受益，乃予以相當之補償，符合憲法保障人民財產權規定之旨意。究應如何補償，上開法律別無明定，亦未授權訂定法規命令，主管機關為執行法條所定損失補償之規定，基於其職權訂定如何補償之基準及注意事項，並非不可。
（三）查被上訴人環保署為飲用水管理條例之中央主管機關及自來水事業之有關機關，已依上開法律劃定公告高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區，應拆除區內養豬場，為執行法律規定之損失補償，先後訂定拆除補償基準、拆除補償注意事項及專案查估補償認定原則並公告實施，據以補償區內養豬戶（場）依法拆除之損失。依拆除補償注意事項第5、6點規定，執行補償乃縣（市）政府之職權。符合依專案查估補償認定原則補償之資格者，依該原則第5點規定，亦由縣（市）政府辦理。縣（市）政府為上開法律在縣（市）之主管機關，應予拆除補償之標的物在其轄區內，由其承擔補償機關職責，無違上開法律之意旨。應否予以補償，補償數額多少，均須補償機關審查核定作成行政處分，而後補償機關基於行政處分始負給付補償費之義務。
（四）上訴人所有養豬場應予補償，其補償機關為所在地之縣（市）政府即被上訴人屏東縣政府。被上訴人環保署於89年8月29日公告拆除補償基準及拆除補償注意事項，90年6月28日公告專案查估補償認定原則，均屬補償機關被上訴人屏東縣政府辦理補償之準據。上訴人於89年12月21日申請補償，亦係向被上訴人屏東縣政府提出，被上訴人環保署並非補償機關甚明。上訴人主張與被上訴人環保署間有補償之行政契約關係並不可採，已據原判決說明甚詳，則上訴人請求被上訴人環保署給付補償費，自屬無從准許。原判決理由說明當事人不適格部分，尚有未洽，結論駁回上訴人此部分之訴則無不合，仍應予以維持。
（五）參考前述，本件補償須俟補償機關被上訴人屏東縣政府作成補償之行政處分後，被上訴人屏東縣政府始基於行政處分負給付補償費之義務，上訴人因而得據以請求給付。上訴人對於已作成之補償處分不服，應循訴願及撤銷訴訟途徑救濟，於補償機關怠於作成補償處分時，應循訴願及課以義務訴訟程序救濟，無從基於法規設有應予補償之規定，逕以一般給付訴訟請求判命被上訴人屏東縣政府給付一定金額之補償費。上訴人以被上訴人屏東縣政府應依專案查估補償認定原則計算給付補償費而未為，請求判決命給付一定金額之補償費及其法定遲延利息，自屬無從准許。原判決此部分理由容未盡合，結論以起訴為無理由而駁回，並無二致，亦應予以維持。
（六）本件應予補償，係依上開法律之規定，與合法授益處分之廢止應給付信賴補償之情形無關，上訴意旨認本件為請求廢止合法授益處分之信賴補償，依行政程序法第126條第2項準用同法第120條第3項規定，得提起一般給付訴訟，並非可採。且上訴人於原審法院未為如此主張，原審未予論斷，並無不合。難認原判決有違背行政程序法該規定之情形。
（七）如前所述，被上訴人屏東縣政府始為補償機關，被上訴人環保署則非補償機關，無具體作成補償行政處分之職權。被上訴人環保署為中央主管機關，基於其職權先後訂定拆除補償基準、拆除補償注意事項及專案查估補償認定原則公告實施，又成立推動小組，有協助縣（市）政府處理補償遭遇問題與瓶頸之任務（推動小組設置要點第3點），就被上訴人屏東縣政府函報上訴人為合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償之初審名單，為協助認定有無專案查估補償認定原則之適用，提交推動小組討論決議，或委託台灣省土木技師公會鑑價，均難據以認定係承諾補償之表示，有無雙方合意之書面，原判決認定兩造間無行政契約關係之存在，實無違誤。上訴意旨執詞行政契約已經成立，指原判決違背法令，亦非可採。
（八）上訴人之訴基於上述說明，不應准許。至於是否合乎依專案查估補償認定原則計算核給補償費，非於本件給付訴訟所應判斷。原判決關此論斷，實屬贅述。上訴意旨就原判決理由未盡相合及贅述部分，指為有理由矛盾、不備、及不適用法規之違法云云，自不影響本案判斷。又被上訴人環保署非補償機關，已如前述，上訴意旨執詞以為補償機關，並不可採。從而上訴意旨執以指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
第五庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 12 月 16 日
書記官 邱 彰 德