最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01904號上 訴 人 甲 ○被 上訴 人 宜蘭縣冬山鄉公所代 表 人 乙○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年4月9日臺北高等行政法院92年度訴更一字第22號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人在宜蘭縣○○鄉○○段第230地號土地上建有鐵皮屋（下稱系爭建物），因被上訴人開闢「冬山鄉都市○○○號道路工程」需用，報請核准徵收該地號等土地，由宜蘭縣政府於78年6月19日以78府地用字第46982號公告徵收，卻未就系爭建物為徵收補償。經上訴人多次陳情，宜蘭縣政府於88年12月間召集兩造及其他單位協調，結論請被上訴人於10日內邀集上訴人協調予以救濟。被上訴人遲無下文，上訴人遂申請被上訴人給付救濟金，被上訴人竟以89年2月3日89冬鄉建字第1357號函復拒絕，不合宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準之規定。且其他工程拆遷房屋，對於違章建築亦給予救濟，本件以系爭建物為違章建築不予救濟，為差別待遇。原處分顯非適法。訴願決定又予維持，亦非適法等語。求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人就系爭建物作成發給補償費或救濟金之行政處分之判決。
二、被上訴人則以：系爭建物屬都市計畫發布實施後未依法申請建造之違章建築物，非法占用公地，依宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準第3條第5款規定，不予補償。而依據內政部77年2月11日台（77）內字第572840號函示意旨，救濟金並非法定補償範圍，發放與否屬需地機關之裁量權限。
被上訴人因限於財源拮据，不予發給救濟金，於法無違等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）系爭建物為違章建築，其所在之宜蘭縣○○鄉○○段第230地號土地，已經宜蘭縣政府於78年6月19日以78府地用字第46982號公告徵收，作為被上訴人開闢為冬山鄉都市○○○號道路需用。土地徵收時，系爭建物未被列入徵收範圍，現仍存在。上訴人認為被上訴人實現徵收計畫，定將系爭建物拆除，即須給予上訴人補償救濟，遂於89年1月24日向被上訴人提出發給拆遷救濟金之請求，遭被上訴人以89年2月3日89冬鄉建字第1357號函拒絕。
（二）上訴人訴之聲明第2項，請求命被上訴人就上訴人所有系爭建物，不得為否准發放補償費、自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業損失補償費、特別救濟金之行政處分，其真意應為被上訴人應就上訴人針對系爭建物，要求發給補償之請求，作成准予發給之行政處分，方符合課予義務訴訟之形成。至於發給補償之名目，應由被上訴人本諸行政權責，先為形成決定，如上訴人認為金額過少，應另求救濟。
（三）上訴人之請求，係建立在宜蘭縣政府於78年10月7日78府秘字第86795號令修正之「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」之地方法規上。然而其內容僅就補償金額應如何計算而規定，並不及於請求權成立之基本構成要件部分，且未就補償費與救濟金間作區別，不足作為請求權之規範。依當時徵收補償法制，違章建物不予補償。各地方機關基於興辦公共工程建設之效率考量，另行制定地方法規，決定對違章建物一併給予徵收補償以外之法定給予，乃救濟金制度之由來，只有反射利益之意涵，而非一個權利。其反射利益縱可因制度開展形成權利，上訴人亦未表明其形成，無從檢證。上訴人之訴求並未符合。
（四）退一步言，徵收目的為公益，人民沒有直接請求徵收補償之權利。如果國家沒有正當權源而使用人民之土地及建築物時，鑑於現行法制下，將違法之損害賠償與合法之損失補償區分，為不同之法律制度。土地財產權遭違法侵犯之人民，不能按損失補償之法理，直接請求徵收補償，而需按國家賠償法之規定及程序，提起國家賠償。則舉重以明輕，建築物之所有權人也不能以將來該建築物可能遭拆除為由，預先請求補償。
（五）再退一步言，實際施作冬山鄉都市○○○號道路之開闢工作者為宜蘭縣政府，則系爭建物之拆除亦應由宜蘭縣政府為之，因此宜蘭縣政府才是合法行使公權力導致上訴人受損失之機關，上訴人即使享有本件請求權，作為請求權對應之義務機關，亦非被上訴人而為宜蘭縣政府。
（六）被上訴人針對宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準第3條第5款之規定「非法占用公地之違章建築物，不予補償」，將所稱之「公地」，引用宜蘭縣政府92年12月2日府工土字第0920140228號函，解為包括公共設施保留地在內，乃發布機關所為之解釋，法院自應尊重。
（七）至於上訴人引用平等原則，主張宜蘭縣另案辦理徵收補償時給予違章建築補償，本案應比照辦理云云。由於救濟金發給與否，必須斟酌需地機關財力，各需地機關之財力況狀不同，在事務本質上並不相同，沒有平等原則適用之餘地。又本案前經上訴審判決發回意旨指明應調查被上訴人是否真無資力發給救濟金，經查被上訴人已提出91年11月11日冬鄉財字第0910017023號函及92年2月17日冬鄉財字第0920002513號函，說明其機關財源拮据，財政困難，爭取中央建設計畫工程需繳工程配合款外，尚需向財政部地方建設基金管理委員會申請貸款配合辦理，用以證明其財政上之困難，難予發給救濟金。宜蘭縣政府於88年12月間召集兩造及其他單位協調，結論請被上訴人於10日內邀集上訴人協調予以救濟，兩造並未達成合意。是原處分否准上訴人之請求於法無違，訴願決定又予維持，亦無違誤，上訴人訴請撤銷，並請求被上訴人作成准予補償救濟之行政處分為無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決除部分理由外，尚無違誤，論斷如下：
（一）按國家因公益之需要而徵收私人所有土地，應依法律規定之程序為之。徵收應並補償，乃當然之理。補償之方式如何，為立法形成之自由，人民於法律所定之補償以外，並無請求加給補償之權利。惟雖如此，行政機關為順利執行徵收而取得用地，以行政命令規定，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、補助、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如無違平等原則，尚非不許。內政部77年2月11日台（77）內字第572840號函示：「．．．至有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際清形發給，法令並不禁止」，即此之意。是行政命令規定給予非法律所定補償費者，如符合其要件，人民亦有請求給付之權利；不合其規定之要件者，自不得據以請求，實無疑義。
（二）查被上訴人因開闢冬山鄉都市○○○號道路工程需用，報請核准徵收該工程用地，由宜蘭縣政府於78年6月19日以78府地用字第46982號公告徵收。系爭建物係違章建築，在被徵收之土地上，未受徵收及補償，宜蘭縣政府因上訴人陳情拆遷補償，於88年12月間召集兩造及其他單位協調，結論請被上訴人就系爭建物部分於10日內邀集上訴人協調予以救濟，惟兩造並未達成合意等情，為原判決確定之事實。準此可知，宜蘭縣政府已認定系爭建物為依法不得建造之違章建築，參照徵收當時土地法第215條第1項第3款規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：．．．
三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者」，不生因徵收而應給予法律所定補償費之問題。
（三）上訴人向被上訴人申請發給救濟金而非法律所定補償費，其訴願及起訴請求判命作成之行政處分內容，包括補償費及救濟金，並引宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準（下稱查估標準）第3條第5款規定：「公共設施用地內之建築物概以重建價格補償，其計算方式如左：．．．五、非法占用公地之違章建築物，不予補償」為據，主張系爭建物建於私有地上，應受補償云云。就補償費部分而言，系爭建物不合發給法律所定補償費，已如前述。查估標準第3條第5款規定不予補償，僅強調法律規定，無從依反面解釋，認為系爭建物建於私有地上，即謂得請求補償。且補償費之核發，為宜蘭縣政府之職權，上訴人對需地機關之被上訴人為請求，自非被上訴人職權所能決定，其起訴顯非所許。
（四）就救濟金部分而言，如查估標準有核發違章建築救濟金之規定，上訴人得據以請求，參考前述說明，並無疑義。原判決理由論述，認為查估標準如有規定，僅係反射利益，不足為請求權之規範基礎，法律上之見解尚有未洽。然而查估標準名為查估補償標準，於第1條規定訂定目的在於劃一查估補償、獎助金發放標準，並簡化作業程序，及第3條規定建築物以重建價格補償，與平均地權條例第10條規定建築物參照重建價格補償之內容相同，當屬就法定應予補償之合法建築物而言。對於原應不予補償之違章建築，如無特為給予之明文，自屬無從據以請求。查估標準第3條第5款並無對於違章建築核發救濟金之特別規定，上訴人據以請求核發救濟金，並非所許。
（五）又查估標準第6條規定：「為獎助房屋拆遷戶，在預定期限內自動拆除遷移，配合公共設施進度，除依重建價格補償外，另加發自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業損失補償費、特別救濟金等」，亦無對於違章建築核發救濟金之明文，上訴人不得據以請求核發救濟金。況系爭建物現仍存在，上訴人並無在預定期限內自動拆除遷移，配合公共設施進度之作為，亦不合查估標準第6條規定之要件，上訴人據以請求核發救濟金，亦非所許。
（六）再者，行政機關訂定給付行政性質之行政命令，規定於法律所定之補償以外加給救濟金等給予者，限於其給付行政範圍之事務，始有拘束力。本件需地機關為被上訴人，與宜蘭縣政府為不同之地方自治團體，各有獨立預算，本件應否發給法律所定補償以外之給予，係被上訴人之事務，非宜蘭縣政府給付行政範圍，縱宜蘭縣政府訂定之查估標準，規定加給被徵收土地所有權人或其他利害關人救濟金等法律所定補償以外之給予，上訴人亦不能據以對被上訴人為核發之請求。
（七）綜上說明，上訴人請求被上訴人核發補償費或救濟金，均屬無從准許。原判決未分辨補償費及救濟金各別說明，且認為必相關機關已下定決心拆除系爭建物，並作成補償處分，上訴人始得引用查估標準之規定以爭訟，尚有未合。惟其結論認為上訴人無請求之規範基礎，原處分否准上訴人之請求，訴願決定予以維持，均無違誤，上訴人訴請撤銷，並請求命被上訴人作成准予補償救濟之行政處分為無理由，而判決駁回上訴人之訴，實屬正當。上訴意旨執詞得依上引查估標準之規定為請求，指原判決有不適用法規之違法，並不可採。
（八）上訴人已否下定決心拆除系爭建物，無關本件判斷，且原判決說明必相關機關已下定決心拆除系爭建物，作成補償處分，上訴人始得引用查估標準之規定以爭訟等情，尚無認定被上訴人已否下定決心拆除系爭建物之情形。上訴意旨指原判決認定未下定決心之事實為違法，亦不可採。又原判決說明宜蘭縣政府拆除系爭建物，致上訴人受損，上訴人對之有請求權，對應之義務機關非被上訴人等情，與土地法第236條規定補償費之核發機關，及內政部上開函釋等所指救濟金之核發機關無涉，上訴意旨指原判決違反土地法第236條及內政部函釋，並非可採。從而上訴意旨執以指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 8 日
第五庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 12 月 9 日
書記官 邱 彰 德