最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第02009號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因有關宿舍事務事件，上訴人對於中華民國92年10月29日臺中高等行政法院92年度訴字第768號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國（下同）54年間獲任教之臺中縣大甲國民小學（下稱大甲國小）配住宿舍，迄77年退休後仍繼續居住。該校因當地衛生所興建辦公廳舍需要，請求上訴人返還宿舍未果，遂提起民事訴訟請求，案經臺灣臺中地方法院沙鹿簡易庭（下稱沙鹿簡易庭）90年度沙簡字第572號民事判決以：
「被告甲○○、張李玲及張厚文應將坐落臺中縣○○鎮○○段○○○○號土地上門牌臺中縣○○鎮○○路○○號房屋遷讓返還原告，並將如附圖所示之增建部分拆除。」上訴人不服，向臺灣臺中地方法院提起上訴，嗣上訴人撤回上訴，另於92年2月26日、3月30日及4月3日分別以申請書及呈請書向被上訴人請求發給搬遷補助費及一次補助費暨自費增建補償費，經被上訴人以92年4月15日府人給字第0920091912號函否准所請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：依中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第7條、第14條之規定，興建職務宿舍、應機關學校發展需要或改變用途，均為本機關學校需要，並非是應其他機關需要，被上訴人以應本地衛生所興建辦公室需要，要求上訴人遷讓房屋，實不合法理，故上訴人仍為合法現住人，得准予續住原眷舍。乃被上訴人竟命大甲國小聘請律師提出訴訟，在沙鹿簡易庭不採行政命令下以民事借貸關係判決上訴人應將系爭房屋歸還大甲國小，上訴人提出上訴，惟因信任地方首長及民代答應協助爭取補助款下，撤回上訴，若不撤回，自得確認有續住權，故不宜依此判決理由，謂上訴人非自願遷讓，不得請領補助費。又眷舍是否騰空標售，縣政府有自主權，不能因無騰空標售即可不發給合法現住人一次補助費而令其搬遷。至自費增建補償費，依事務管理規則規定，居住人遷出時不得拆除及要求補償費，此為對調職搬走者而言，上訴人並未自動遷出，而是被逼迫，故無該規定之適用，況該規定已失效，修正後第256條第1項規定，上訴人並無違犯任何一項，故不得因此而不發給增建補償費，請求判命被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）310萬元（包括一次補助費220萬元、自費增建補償費60萬元及另賠償上訴人損害30萬元）等語。
三、被上訴人則以：按行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函示，乃係一種權宜措施，依函示於宿舍處理時，借住宿舍之退休人員自應遷出，並非允其終生居住。次按行政院人事行政局85年3月1日（85）局給字第07056號函略以，現有中央各機關學校宿舍處理之範圍，包括依「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」及其「作業要點」規定辦理就地改建、騰空標售、現狀標售、已建讓售，及各機關擬依規定興建職務宿舍而拆除或為應各機關學校發展需要而拆除或改變用途或因公共設施需要而拆除或依公產管理相關規定處理等均屬之（按88年12月14日行政院台人政住字第314588號令修正「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」已廢止「已建讓售」及「就地改建」二項）。有關上訴人申請搬遷補助費乙節，被上訴人前曾專案報奉行政院人事行政局核釋，依該局92年3月19日局授住字第0920303150號函釋說明二及說明三意旨，上訴人既係於訴訟敗訴後始願意遷讓宿舍，已不合發給搬遷補助費之規定，其請求被上訴人自不能辦理。至可否依「中央各機關學校國有眷舍處理辦法」第7條發給一次補助費，查該辦法第7條規定，核給一次補助費需以該眷舍經核定辦理騰空標售有案者為要件。本案上訴人配住之宿舍，既無辦理騰空標售，自非該辦法所定一次補助費之發給對象。另請求自費增建之補償部分，無論依72年4月29日修正前事務管理規則第45條或該規則修正後第256條之規定，均不得發給。末按中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第14條之規定，大甲國小收回上訴人宿舍，係為當地衛生所興建辦公廳舍之用，並無移交國有財產局或點交被上訴人辦理標售情事，無可由標售所得撥付補償費用，故上訴人援用中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法要求發給自費增建之補償，顯有不合等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查因任職關係獲准配住宿舍者，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責，倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的已使用完畢，配住機關自得請求返還。惟為兼顧退休人員續住宿舍之權益事宜，行政院遂定有「事務管理規則」，准現仍續住於眷屬宿舍之退休人員，續住至宿舍處理為止，其性質核屬國家恩惠，於法定遷讓事由發生時，續住人自應遷讓眷舍。又所稱法定遷讓事由之發生，係指機關依規定興建職務宿舍而拆除或為應各機關學校發展需要而拆除或改變用途或因公共設施需要而拆除或依公產管理規定處理等，就眷屬宿舍所為之就地改建、騰空標售、現狀標售及已建讓售等處理行為。本件上訴人所居住之眷舍房地因當地衛生所興建辦公廳舍需要經被上訴人命大甲國小向上訴人請求返還，自屬前揭之處理範圍，上訴人當依規定遷出宿舍。上訴人雖主張興建職務宿舍、應機關學校發展需要或改變用途，均為本機關學校需要，並非是應其他機關需要云云。然查被上訴人就其所轄範圍內之公有土地本即有統籌規劃之權限，自不限於因本機關發展需要，始得請求借住人遷讓房屋，上訴人是項主張，自屬誤解。被上訴人向上訴人請求遷讓房屋，但上訴人以其為合法現住人而不予理會，嗣經被上訴人命大甲國小提起訴訟請求返還，經沙鹿簡易庭以90年度沙簡字第572號民事判決，命上訴人應將系爭房舍遷讓返還大甲國小，並將增建部分拆除，上訴人嗣後亦未自行搬遷，並於法院判決其應遷讓系爭宿舍後，仍不服法院判決而提起上訴，有沙鹿簡易庭民事判決影本附卷可稽，並經兩造陳述在案，自不符合自願遷讓宿舍之要件，參諸「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第7條第1項之規定，已不得請求發給一次補助費，更況，依該條請求發給一次補助費，須以該眷舍經核定辦理騰空標售者為要件，本件眷舍既未經被上訴人辦理騰空標售，自與該辦法所定發給一次補助費之要件不合，從而，上訴人請求依「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第7條第1項規定，發給一次補助費220萬元，自非有理。另上訴人請求發給自費增建之補償60萬元部分，經查無論依修正前後之事務管理規則規定，居住人添建改造宿舍任何部分，無論因何種原因遷出宿舍，均不得要求補償工程費用﹔另中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第14條規定：「眷舍房地合法現住人自費增建之房屋，．．．，比照國有財產計價方式估定其補償費，併入國有房地標售底價，收支均編列預算，自費增建補償費列為處理眷舍房地直接費用，於標脫後由國有財產局各地區辦事處逕撥管理機關洽合法現住人具領。」則因本案眷舍並無移交國有財產局或點交該府辦理標售情事，上訴人自亦無得援用上開規定要求發給自費增建補償費60萬元，遑論上訴人亦未舉證證明其確有自費60萬元增建之事實。又上訴人既未自願遷讓宿舍，經被上訴人取得法院確定判決予以強制執行，自屬公法上之正當行為，況上訴人復未舉證證明其受有損害30萬元之事實，其請求判命被上訴人就其所受損害給予30萬元之損害賠償，亦非有理由。因而將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨除執前詞主張外，略以：（一）按修正後之「事務管理規則」第249條第2項及第3項之規定，係指修正後之依約借住人，依法律不溯既往原則，修正前依法配住者自不適用上開規定；次查修正後之借用人，依規定應簽契約或切結保證作為規範，修正前配住者則無，足證並非視同借用人；復依「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第3條第1項第5款規定，退休並未列為離職，且同條項第2款亦規定，退休人員與現職人員同列為合法現住人，享有其法定優惠權益，不受修正後之「事務管理規則」第249條規定之限制，行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函示及司法院釋字第557號解釋意旨，即是依此照顧退休人員之德政。（二）原判決誤解行政院人事行政局85年3月1日（85）局給字第07056號函釋意旨，將有優惠權之合法現住人與無優惠權之借住人及不合法佔住人混為一體，且原判決所謂「因當地衛生所興建辦公廳舍需要，上訴人當依規定遷出宿舍」，法規根據為何？實有違中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法之規定及政府早期德旨。（三）查被上訴人先以宿舍荒廢，繼以髒亂有礙觀瞻，再以宿舍老舊逾限齡，又以其自願搬遷發給搬遷費辦法，最後藉大甲鎮公所不讓衛生所建在其後面空地，而言應當地衛生所興建辦公廳舍需要為由，要求上訴人遷出眷舍，上訴人皆由學校轉呈請求按合法現住人優惠辦法處理，並非如原判決所云「以其為合法現住人而不予理會」，被上訴人違背行政院對非法佔用者依法收回，對合法現住人則給予補助收回之原則。復查縣有眷舍房地核定騰空標售之主權在被上訴人，不應因其未辦理騰空標售，將責任加諸於合法現住人，而認不合請領一次補助費之規定。況且，據報載行政院亦多次對外宣布將給予合法現住人收回眷舍之補助費。再者，被上訴人既然要將此眷舍處理，自應給予合法現住人比照中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第7條之規定，按當時貸款標準給予一次補助費，以達輔助購置住宅政策。（四）按72年4月29日修正前之「事務管理規則」第45條規定之「添建」係指宿舍內缺少而添置，與在宿舍外空地上自費增建房屋有所不同，又現行中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第14條之規定與前揭法條前後矛盾，依新法優於舊法原則，自不得以作廢無效之規定作為理由；另查上訴人並無違反修正後事務管理規則第256條之規定，增建係修正前早期經校長批准，應無不得請領自費增建房屋補償費之規定；上訴人亦於原審言詞辯論程序後，即補寄大甲國小呈請函及地政事務所測量圖，證實上訴人確有52.03平方公尺（約16坪）之自費增建房屋，非如原判決所稱之未舉證，況依被上訴人興建臺中縣婦女福利中心之前例，上訴人請求補償60萬元，並無虛報高估。（五）按修正後之事務管理規則第249條並無被上訴人所稱「上訴人既屬『事務管理規則』修正前依法配（借）住宿舍之退休人員，自應依規定遷出」之規定。（六）查大甲國小應無因興建衛生所而收回本校退休教師之眷舍供其需要之法理，且查行政院人事行政局85年3月1日（85）局給字第07056號函示意旨，亦僅係說明需要處理之因素、範圍及應按中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法辦理。（七）依司法院釋自第557號解釋意旨，上訴人應享有續住原眷舍至處理，故沙鹿簡易庭以90年度沙簡字第572號民事判決失當。綜上所述，原判決斷章取義，誤解法規，請予廢棄，改判命被上訴人給付上訴人310萬元等語。
六、本院按：因任職關係獲准配置宿舍，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責，是倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的，已使用完畢，按諸民法第470條之規定，配住機關自得請求返還。而「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。行政院於中華民國49年12月1日以台49人字第6719號令，准許已退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理。繼於56年10月12日以台56人字第8053號令，將上開令文所稱退休人員限於依法任用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員為其適用範圍。又於74年5月18日以台74人政肆字第14927號函稱：對於事務管理規則修正前配住宿舍，而於該規則修正後退休之人員准予續住至『宿舍處理』時為止等語，並未改變前述函令關於退休人員適用範圍之涵義」，司法院釋字第557號解釋敘明甚詳，其中行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函所稱「宿舍處理」之範圍，依行政院人事行政局85年3月1日（85）局給字第07056號函釋：「包括依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』及其『作業要點』規定辦理就地改建、騰空標售、現狀標售、已建讓售，及各機關擬依規定興建職務宿舍而拆除或為應各機關學校發展需要而拆除或改變用途或因公共設施需要而拆除或依公產管理相關規定處理等均屬之（按88年12月14日行政院台人政住字第314588號令修正『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』已廢止『已建讓售』及『就地改建』二項）」，本函釋乃行政院人事行政局本於其權責所為釋示，符合前揭司法院解釋及行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函釋意旨，應予適用。查本件上訴人係於54年間獲任教之大甲國小配住宿舍，迄77年退休後仍繼續居住，為原審認定之事實，自有行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號及行政院人事行政局85年3月1日（85）局給字第07056號函規定之適用。從而，被上訴人以上訴人居住之宿舍房地因當地衛生所興建辦公廳舍需要經由大甲國小請求返還，已屬前開「宿舍處理」範圍，借住人（即上訴人）即應依規定遷出，歸還其所使用之宿舍。次按，行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，處理中央各機關學校國有眷舍房地，訂定中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（下稱處理辦法），以資遵循，並於處理辦法第16條第2項規定：「各級地方政府，對於其眷舍房地之處理，得參照本辦法規定辦理」，而依處理辦法第7條第1項規定：「辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起6個月內自行遷出者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予一次補助費，不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。」第14條規定：「眷舍房地合法現住人自費增建之房屋，．．．，比照國有財產計價方式估定其補償費，併入國有房地標售底價，收支均編列預算，自費增建補償費列為處理眷舍房地直接費用，於標脫後由國有財產局各地區辦事處逕撥管理機關洽合法現住人具領。」故給予一次補助費，需以該眷舍經核定辦理騰空標售有案，並自行遷出眷舍為要件；而自費增建補償費，亦以併入國有房地標售為前提。本件宿舍既無辦理騰空標售或移交國有財產局或點交被上訴人辦理標售情事，且上訴人復未自行遷出，上訴人援用前揭規定，請求被上訴人給付系爭一次補助費及自費增建補償費，自屬無據。又72年4月29日修正前事務管理規則第45條規定：「居住人如自願修理、『添建』或改造宿舍任何部分，必須經機關首長批准後方可施工，惟居住人遷出宿舍時不得拆除及要求補償工程費用。」修正後第256條第1項規定：「宿舍使用人不得將宿舍出（分）租、轉借、調換、轉讓、『增建』、改建、經營商業或作其他用途。」而「添」者，增加之謂，「添建」即屬「增建」，是無論依事務管理規則修正前或修正後之規定，亦均不得發給增建補助費。末查，上訴人既應依規定遷出，歸還其所使用之宿舍，因其未自願遷讓，經被上訴人取得法院判決予以強制執行，於法並無不合，上訴人請求賠償系爭損害，同屬無據。原審因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，執持前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 22 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 12 月 22 日
書記官 陳 盛 信