最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第02101號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣新莊市公所代 表 人 乙○○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國93年1月29日臺北高等行政法院91年度訴字第4727號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）訴外人李文全承租之耕地，包括坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段（重測前，下同）315之1、316之1、306之1及306之3地號土地，從臺北縣新莊地政事務所（下稱新莊地政事務所）80年3月7日北縣莊地1字第2254號函、臺北縣新莊市公所（下稱新莊市公所）80年5月22日北縣莊民字第26219號函、臺北縣政府93年4月1日北府地籍字第0930144979號函、耕地租約書及租約登記簿均依土地地號記載，無所謂編號情形觀之，租約之註銷及終止都應以土地地號為準。（二）原審法院可依下列實體證據及不自任耕作查報等事實，判決租約無效，令被上訴人註銷李文全所承租全部耕地租約之登記：１、上訴人於80年5月20日申請註銷租約登記，被上訴人會勘結果，以80年6月4日北縣民字第27187號及北縣莊民字第40799號函認查報確實，其不自任耕作乃係事實。２、由67年至75年地價稅單、新莊地政事務所92年11月20日北縣莊地測字第0920027200號函、臺北縣稅捐稽徵處84年6月28日北縣稅莊2字第73466號函、第30772號函及臺北縣政府79年7月3日會勘，與財政部臺灣省北區國稅局函所述之轉租和變更使用，得知李文全承租土地中之315之1地號及316之1地號土地均有地價稅之課徵，及因李文全無自任耕作及作非農業使用，故李文全承租耕地之全部租約應為無效。３、被上訴人自承李文全未承租306之3地號土地，既未承租即無爭執，應依臺灣高等法院90年2月14日院賓民黃字第2107號確定判決依法註銷租約。又依臺灣板橋地方法院80年度民執土字第7292號案卷內之81年4月27日執行筆錄及80年度訴字第25號案卷內之80年3月9日現場會勘筆錄，均載「306之3地號位於思源路南方，現場雜草遍佈，均未耕作，土地高度已超過思源路面，並無任何作物，債務人（李文全）並無任何耕作」。又依臺灣高等法院80年度上字第1426號及81年度上字第1505號案卷之現場會勘筆錄記載「306之4、
5、6地號土地現場均被傾倒一層樓高之廢土在其上之事實不爭執，比思源路面高，長滿雜草，一部低窪地，堆積廢物廢紙」，縱使編號306之3是306之4、5、6地號之一部分，其亦證明無自任耕作。故李文全有耕地三七五減租條例第16條所定之未自任耕作，其承租306之3地號及其他地號土地之全部租約無效，均應註銷租約登記。４、306之1地號土地已經判決確定，被徵收為新莊市○○路用地，屬被上訴人所有，租約登記應予註銷。５、李文全承租耕地之租約登記簿，僅載至67年12月31日截止，且無自任耕作及續訂申請，故往後租約亦失其效力。６、關於315之1、306之1及306之3地號3筆土地租約之爭執，臺灣高等法院發給90年2月14日院賓民黃字第2107號判決確定證明，依臺灣省耕地租約登記辦法第2條之規定，被上訴人亦應為李文全承租此3筆土地之租約終止登記。依上述事實及證據，李文全承租之耕地全無自任耕作屬實，依內政部69年5月24日台內地字第21875號函、臺北縣政府93年4月1日北府地籍字第0930144979號函示，被上訴人應依法註銷李文全租約登記。（三）原判決稱上訴人在訴願時請求被上訴人撤銷李文全之租約，並未包括坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段316之1地號土地，顯有誤會，因李文全之租約已包括坐落前開地段315之1地號土地中之221平方公尺，本件316之1、306之1及306之3地號土地之租約登記簿及租賃契約書已予明載，縱使315之1、316之1及306之3地號3筆土地有不自任耕作情形，依耕地三七五減租條例第16條第2項規定，全部租約無效，故訴願時已包括316之1地號土地，原審法院亦應予以審理，原審法院遺漏之，亦顯有違背法令。（四）有關請求撤銷被上訴人87年10月23日北縣莊民字第57275號函部分，被上訴人明知租約登記簿之時限（僅至67年12月31日截止）及土地謄本登記之事實（無三七五租約之加註），違背事實回覆佃農稱「（重測後）興化段384、385地號2筆土地仍訂立有三七五租約」，且被上訴人不循內政部規定之地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點，逕以副本抄送新莊地政事務所，又新莊地政事務所再依此函以87年12月18日北縣莊地1字第15881號函致臺北縣政府工務局，臺北縣政府工務局以88年3月2日北府工建字第78401號函撤銷上訴人87莊建字第467號建築執照。故被上訴人87年10月23日北縣莊民字第57275號函已造成「（重測後）興化段384、385土地謄本加註有三七五租約」及「撤銷87莊建字第467號建築執照」2項權利損害，是屬行政處分。原審法院草率調查，速斷為非屬行政處分，顯有違背法令。（五）依被上訴人88年5月12日北縣莊民字第20906號函，被上訴人自己承認李文全與上訴人所訂之耕地租約僅到67年12月屆滿，嗣後亦無續約之申請。另依租約登記簿所載，李文全與上訴人所訂之租約僅載至67年12月31日截止；又如前所述，李文全早於67年間無自任耕作，租約早已無效，上訴人請求註銷本件租約登記，其意思表示含有「確認74年1月1日至79年12月31日租約書之延蓋及87年、88年間土地謄本註記無效」之意思表示在內。次依被上訴人88年5月12日北縣莊民字第20906號、臺北縣政府93年2月3日北府地籍字第0930043459號及92年11月3日北府地籍字第0920639927號函可知，2次續訂租約是否有續訂申請書仍有疑問，即88年之加註三七五租約於306之1、5、6、7、9、10、11、13、15地號9筆土地仍有質疑。而上訴人知悉此事是於91年間，非原審判決所說之80年間知悉，原審法院未作任何之調查即草率結案，原判決顯屬違誤等語，為此求為廢棄原判決不利於上訴人部分、撤銷訴願決定與原處分、終止與李文全之租約，並命註銷上訴人與李文全就坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段315之1、306之1及306之3地號土地所訂租約之登記。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）有關上訴人請求依80年6月4日之會勘查報及耕地三七五租約清理要點第11條第5項「已無租佃事實」註銷與李文全所訂之全部租約登記（指就坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段315之1、306之1、306之3地號土地）部分，上訴人主張被上訴人應依上訴人80年5月20日註銷租約申請書，以被上訴人80年6月4日北縣莊民字第29107號函會勘查報李文全無耕作事實、不自任耕作、耕地作工商使用、填充廢土之事實，依耕地三七五減租條例第16條第2項規定，全部租約即時無效。又依耕地三七五租約清理要點第7點、第11點之規定，租約屆滿45天內無續訂及無租佃事實者，被上訴人亦應依法註銷租約部分。經查，上訴人與李文全所訂之全部耕地租約註銷部分係屬租佃爭議，為私權爭執，按耕地三七五減租條例第26條及最高法院51年台上字第1858號判例、最高法院48年台上字第707號判例要旨，並非行政爭訟程序所得救濟，且上訴人與李文全之耕地租佃爭議，亦經普通法院判決。從而上訴人以此部分為私權爭執，依訴願法第77條第8款規定，而為不受理之決定，於法核無不合，上訴人此部分之主張，為不合法。（二）有關上訴人請求撤銷被上訴人91年5月1日北縣莊民字第0910015139號函部分：查該函係答覆上訴人91年3月22日申請書、91年1月30日之租約終止申請書，有關終止與李文全就系爭306之3、315之1、306之1地號土地所訂之耕地三七五租約（莊登租字第110號）之申請事項。該函雖未明確表明係否准上訴人之申請，而係請上訴人依被上訴人91年3月29日北縣莊民字第0910016167號函所檢送之「為辦理頭前段頭前小段306之2、306之4、306、315之1、316號塗銷三七五租約登記及編號306之1、306之3與地號306之1、306之3之相互位置關係等事宜會議紀錄」結論辦理。但被上訴人對上訴人上開申請，除以91年5月1日北縣莊民字第0910015139號函答覆上訴人外，並無後續處置，該函已是被上訴人對上訴人此一申請事件終局表示，且該函之內容，實質上即表明無法依上訴人所提之申請文件為准許之表示（至上訴人是否同意依被上訴人建議方式辦理申請，則係另一問題），已發生駁回上訴人該申請之法律效果，自屬行政處分，尚不能以被上訴人91年5月1日北縣莊民字第0910015139號函未有明確具體記載否准上訴人申請之文字，即認該函非行政處分。因此，訴願決定以被上訴人91年5月1日北縣莊民字第0910015139號函，僅係請上訴人速依會議結論辦理，並無對外直接發生法律效果，並非行政處分，上訴人不得以該函為訴願之標的，而就此部分為訴願不受理之決定，於法尚有未洽。又關於被上訴人應否准許上訴人申請終止與李文全就坐落新莊市○○段頭前小段306之3、315之1、306之1地號土地所訂之耕地三七五租約（莊登租字第110號）部分，事涉被上訴人職權之行使，此部分仍須經訴願決定機關由實體上審查認定，本院尚無從於訴願決定機關未經實體審查情況下，逕行審查原處分之實體理由是否合法有據。因此訴願決定由程序上不受理上訴人此部分之請求，於法既有未妥，且本院無從逕行實體判決，自應將訴願決定關於不受理上訴人請求撤銷91年5月1日北縣莊民字第0910015139號函部分撤銷，由訴願決定機關自實體上對原處分否准上訴人之申請是否合法另為適法之決定，故上訴人此部分請求撤銷訴願決定，為有理由，應予准許（上述被上訴人敗訴部分，被上訴人未提起上訴）。至原處分實體上是否合法有據，此部分仍待訴願決定審究，本院尚無從逕行審認，上訴人請求撤銷91年5月1日北縣莊民字第0910015139號函，並終止與李文全所訂之租約中關於坐落新莊市○○段頭前小段315之1、306之1及306之3地號土地之租賃關係部分，則屬無據，應予駁回。（三）有關上訴人請求撤銷被上訴人87年10月23日北縣莊民字第57275號函關於坐落新莊市（重測後）興化段387及385地號土地加註部分：查前開函係被上訴人就訴外人李明宗詢問有關上開2地號土地是否有三七五耕地租約存在一事依三七五耕地租約登記相關簿冊內容所登載事項所為答覆，並未因該函覆而發生權利義務變動之法律效果，非屬行政處分，且該函並非針對上訴人所為，就上訴人而言，其並無訴願法第1條第1項之權利受有損害之事實，且亦非同法第18條後段所定利害關係人之範圍。又上訴人就前開函亦曾表示不服提起訴願、再訴願及行政訴訟，均遭駁回，有臺北縣政府89年3月29日89北府訴決字第113335號訴願決定書、臺灣省政府89年10月5日89府訴2字第128656號再訴願決定書及本院89年度訴字第2834號裁定可稽，則訴願決定依訴願法第77條第7款規定以此部分係對已決定之訴願事件重行提起訴願者，而為不受理之決定，核無不合，上訴人此部分之請求為不合法，應予駁回。（四）有關請求撤銷與李文全所訂之耕地租約（指就坐落新莊市○○段頭前小段315之1、306之1、306之3地號土地）68年、74年之延蓋（按係指增加續約戳記文字）效力部分：查上訴人曾於80年5月20日就系爭上訴人與李文全所訂之租約向被上訴人提出申請租約註銷登記書，復於80年5月27日向被上訴人提出申請租約註銷登記書，上開文書內上訴人均陳明租約至79年12月31日期滿，又上訴人向臺灣板橋地方法院提起訴訟時，亦自陳明租期自74年1月1日至79年12月31日止。
因此，對系爭租約曾分別續約6年，上訴人均自認屬實，而關於上訴人爭執與李文全就坐落新莊市○○段頭前小段315之1、306之1、306之3地號土地所訂耕地租約68年、74年租約續訂效力部分，亦經臺灣高等法院89年度上更（四）字第316號民事判決認定租約續訂效力延續至79年12月31日，有該判決在卷可憑。依該民事判決資料，顯見上訴人至遲於80年間即已知悉68年及74年租約延續之事實。因此，無論租約延續之通知及公告，上訴人是否收受或知悉，上訴人既已於80年間確知租約延續之事實，則上訴人迄於91年方提起訴願，主張被上訴人就坐落新莊市○○段頭前小段315之1、306之1、306之3號土地與李文全所訂之耕地租約68年、74年之續約註記為行政處分，請求撤銷租約續約之效力，已逾訴願法第14條第1項規定，提起訴願者，應自行政機關之行政處分書送達之次日起算30日內提起之法定期間，依訴願法第77條第2款規定，提起訴願逾法定期間者，應予不受理。從而訴願決定據此而為不受理之決定，於法尚無違誤，應予維持。（五）上訴人訴願時請求被上訴人撤銷與李文全所訂之耕地租約及依80年6月4日之會勘查報與清理要點第11點第5項「已無租佃事實」，註銷與李文全所訂全部租約登記，並未包括坐落新莊市○○段頭前小段316之1地號土地，上訴人於審理時始主張該2部分之請求均包括坐落新莊市○○段頭前小段316之1地號土地。惟查，關於上訴人訴願時請求被上訴人撤銷與李文全所訂之耕地租約及依80年6月4日之會勘查報及清理要點第11點第5項「已無租佃事實」註銷與李文全所訂之全部租約登記，於訴願時既未包括坐落新莊市○○段頭前小段316之1地號土地，該部分即均未經訴願程序，上訴人逕向本院起訴請求，與行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，應經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起之規定不合，上訴人此部分之請求亦不合法，因而併予駁回。
四、本院按：（一）「耕地租約經依法終止、出租耕地經政府全部徵收並辦竣所有權移轉登記、出租人收回自耕、承租人受讓全部出租耕地、租佃關係消滅或耕地全部滅失並辦竣滅失登記者，由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣（市）政府備查。」依耕地三七五減租條例第6條第2項規定授權訂定之臺灣省耕地租約登記辦法第11條定有明文。耕地三七五租約「登記」之註銷，既屬鄉（鎮、市、區）之權限，其依此權限，單方作成租約「登記」註銷與否之決定，對外直接發生「登記」事項變動之法律效果，自屬行政處分，承租人或出租人若有不服，自應循行政爭訟程序尋求救濟。又鄉（鎮、市、區）公所既有前開權限，自有就租約「登記」註銷之前提要件，即租約是否終止、消滅或耕地經徵收、滅失等事實為調查認定之權。耕地租約是否已終止或消滅，於出租人與承租人間固有私權爭執之可能，惟鄉（鎮、市、區）公所為調查認定，實乃為作成租約「登記」註銷處分之準備行為，而非處理私權爭執，是尚非可以出租人與承租人間有就租約終止或消滅與否之私權爭執，進而謂就註銷租約「登記」之爭執，亦為私權爭執，非行政爭訟程序所得救濟（本院56年判字第377號、52年判字第197號判例參照）。（二）「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人（第1項）。承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租（第2項）。」耕地三七五減租條例第16條定有明文。則將依耕地三七五租約承租得之耕地之一部轉租他人者，於原租約標的全部土地之租約均為無效。惟有前開情形時，出租人就租賃標的土地之一部為註銷登記申請、提起訴願時，因法令無規定就其中部分為申請、提起訴願，其效力及於他部分土地，是其申請、提起訴願之效力並不當然及於未申請、未提起訴願之部分土地。
五、經查：（一）關於請求註銷系爭315之1、306之1、306之3地號土地租約登記部分：本件上訴人主張就系爭土地，其與李文全間之耕地租約業已消滅，請求被上訴人為租約註銷「登記」，經被上訴人否准，上訴人提起訴願，經認為私權爭執，而為不受理之決定，原判決予以維持。揆之前開理由欄第四項（一）之規定及說明，本部分係屬行政爭訟，原審對之非無審判權限，原判決以前開理由予以駁回，核有未合。惟上訴人前向被上訴人提出申請時，係以就系爭315之1、306之1、306之3地號土地，業已無租佃事實，請求註銷租約登記，則被上訴人所為91年5月1日北縣莊民字第0910015139號函之處分，自已包含否准上訴人請求註銷此部分耕地租約登記，而關於此部分之訴願決定既經原判決予以撤銷，著由訴願決定機關另作成訴願決定，訴願決定機關既應就此重為訴願決定，行政法院自無從於本件作成課以義務之判決，上訴人此部分請求，並非有理。原判決駁回上訴人此部分之訴，所持之理由雖與前述不同，其結論則無不合，應予維持。上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。（二）關於請求撤銷被上訴人87年10月23日北縣莊民字第57275號函有關（重測後）興化段384、385地號土地加註部分：原審係以訴願決定就此部分，認上訴人係對已經決定之訴願事件重行提起訴願，而為不受理決定，並無不合，因而駁回上訴人此部分之訴，其實體上理由，亦無庸予論斷。上訴意旨仍執前開實體上理由而為爭執，核無足採，應予駁回。（三）關於請求撤銷與李文全所訂之耕地租約68年、74年之續租部分：原審係以上訴人早已於80年間知悉租約延續之事實，迄91年方提出訴願，其訴願已逾法定不變期間，訴願決定不予受理，並無不合，而駁回上訴人於原審此部分之訴。上訴人以其係於91年間始知悉前開情事，認原審認事有違。經核原審已就上訴人係遲誤訴願期間，詳為調查證據，並說明其理由，核無不合，上訴人雖以前開各詞指摘原判決違誤，並非可採，其上訴無從准許。（四）關於訴願時請求撤銷與李文全所訂耕地租約及註銷前開租約登記部分：本件原判決以上訴人於提起訴願時，並未就坐落新莊市○○段頭前小段316之1地號土地為之，爰以此部分未經訴願程序即提起行政訴訟，為不合法，而予駁回，核無不合，上訴人以其就本件租約中之3筆土地提起行政爭訟，其效力亦及於前開316之1地號土地部分云云，揆之前開理由欄第四項（二）之規定及說明，上訴人所述，亦非可採，其此部分上訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 29 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 12 月 29 日
書記官 阮 桂 芬