最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00232號上 訴 人 戊○○
甲○○
丁 ○乙○○共 同訴訟代理人 李念祖律師
張哲倫律師被 上訴 人 國防部後備司令部代 表 人 薛石民訴訟代理人 黃虹霞律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局（承受臺北市政府國民住宅
處業務）代 表 人 丙○○上列當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國92年9月4日臺北高等行政法院91年度訴字第839號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國58年間由國防部國防醫學院配住學人官舍（嗣更名為博士大樓），79年間因配合國防部眷村改建計畫，由國防部軍務局（下稱軍務局，其業務於90年1月間由國防部總政治作戰局承受，再於92年4月1日移轉予被上訴人國防部後備司令部）與臺北市政府合作，在「健軍新村」土地上興建國民住宅，由臺北市政府國民住宅處（下稱國宅處，其業務於93年3月間由臺北市政府都市發展局承受）為起造人，且基於健軍新村改建基地之整體利用效益，由國防醫學院提供博士大樓基地一併興建，上訴人乃隨同健軍新村原眷戶辦理「國防部總務局健軍新村原眷戶眷舍重建申請書」，經台灣台北地方法院認證在案。軍務局於拆除上訴人所住房舍後，發給拆遷補償費並按月發放房租補助費。89年原址重建完成，上訴人抽籤獲配30坪型房屋，嗣軍務局註銷上訴人配購台北市健軍新村30坪型重建餘宅之權益。上訴人不服提起訴願，經國防部撤銷原處分。嗣軍務局重為處分，仍註銷上訴人配購權益，上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回後，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」第53 (1)點及國軍老舊眷村改建條例（下稱改建條例）第3條第2項規定可知，所謂原眷戶，除領有居住證外，經奉准有案，持有主管機關核發之公文書者，亦屬之。上訴人原居住博士大樓，由於「多年未支領房租津貼，亦無接受政府輔導貸款購宅」，國防醫學院乃行文國防部，經國防部同意備查，而依國防部同意備查之處理規定第3條及第2條第1項規定可知，博士大樓原住戶之法律地位，已經國防醫學院報由國防部核准確定在案，國防部核准之具體內容與改建條例第5條第1項完全相同，因此博士大樓原住戶之法律地位，與一般職務官舍之住戶有別，軍務局未見及此，疏未適用「作業要點」以及「改建條例」有關經奉准有案者亦屬原眷戶之相關規定，認事用法即有謬誤。又博士大樓原住戶之權益，當時已明定「現住戶由總務局協助學校處理」，此等協助處理之具體措施，即係將上訴人納入原眷戶之改建名單。78年至80年間，「改建條例」尚未立法通過，規劃改建之眷村，其改建計劃須得全體原眷戶同意始得執行，無法依改建條例第22條規定強制收回房地移送法院強制執行，唯一解決方法係勸誘博士大樓之原住戶一併列入改建名單參加改建，此即「現住戶由總務局協助處理」結論之由來。而78年1月25日國防部以（78）積秒字第0395號函向參謀總長呈報健軍新村重建資料，其中包括重建眷戶名冊，惟該函遭總政治作戰部78年2月1日（78）法泰字第1904號函予以核駁，並指示國防部彙訂眷戶資料成冊，並審慎查察眷戶戶數，並要求併同「原眷戶認證書」一併報核。上訴人自參加法院公證之「原眷戶認證書」始，直至89年眷戶樓層抽籤為止，始終名列原眷戶名單。另博士大樓上訴人皆有出資，其金額每戶達新台幣32,400元，亦因如此，始經國防部核准為甲類職務官舍，用以區別一般職務官舍，其原住戶之權益實與改建條例第5條第1項之「原眷戶」完全相同。被上訴人後備司令部否認軍務局認定原眷戶資格之行政處分，並無任何法律上依據，倘依所稱本件並無「行政處分」存在，則又何須「註銷」上訴人之配售資格？又眷村改建一切執行面之事宜，軍務局皆直接委由自治會承辦，再根據自治會呈報資料加以審核，繼而呈報予上級機關國防部或行政院，軍務局將其上級機關指示交辦之事項，責由自治會辦理執行，自治會對於執行之事項毫無決定空間，依行政程序法第16條規定，自治會屬行政助手，而非受託執行公權力機關，則關於原眷戶身分之認定，總政治作戰局即為作成行政處分之「行政機關」，其對上訴人原眷戶身分之認定，直接對外發生法律效果，自屬行政處分。上訴人參與法院認證、配合拆遷、領取補償、抽樓層號碼籤，皆係軍務局認定身分行政處分之法律效果，本件應有信賴保護原則之適用，爰請將訴願決定及原處分撤銷。
三、被上訴人後備司令部則略以：上訴人原所受配住之「博士大樓」非屬改建前健軍新村之範圍，但因「博士大樓」適位於原健軍新村基地內，為利眷村重建才予納入，因此，「博士大樓」住戶非屬一般意義眷村改建之眷戶，其性質與一般私法性質之相鄰土地合併興建無異，與眷村改建為公法性質者不同。由於「博士大樓」原不在健軍新村眷村重建範圍，為利眷村重建乃有77年8月31日軍務局邀集尚未承受其業務之總政治作戰局、物力司、法制司、後勤次長室及國防醫學院等相關單位研商「健軍新村基地內教授宿舍及校友之家，如何其能參加眷村重建事宜」會議，若「博士大樓」住戶屬健軍新村原眷戶，則依眷村改建辦法當然可以參加眷村重建，即無需召開上開會議，可知「博士大樓」住戶非屬健軍新村眷戶。又77年8月31日會議固然決議「博士大樓」土地以不自眷村改建基地中分割保留為原則，但改建後受分配之權益充其量係歸原管理機關國防醫學院，而非如一般眷村改建由眷村眷戶直接取得改建後房屋之權益，就「博士大樓」言，僅生應否由國防醫學院於受改建分配後，以職務官舍管理機關之地位依相關規定處理與上訴人間之職務官舍借用關係而已。「博士大樓」原係行政院國家科學委員會（下稱國科會）出資輔助國防醫學院興建作為歸國學人短期使用之職務官舍，上訴人戊○○、丁○及甲○○等三人係以歸國任教之教授名義依國科會所制定之辦法受配住，有當時之配住資料及國科會補助興建時之辦法可證，參酌改建條例第3條第1項及第2項規定，「博士大樓」不是國軍老舊眷村中之軍眷住宅。另依國軍在臺軍眷業務處理辦法第59條規定，博士大樓其管理機關非為國防部或各軍種總部，顯不可能為「眷舍」，自無國軍眷舍改建相關法令之適用。且博士大樓不是國防部或各軍種總部以公款興建，亦無由國防部或各軍種總部發給之居住證，則上訴人自不具備加入眷村改建之資格，不生上訴人同意加入改建問題，因此國防部66年間備查國防醫學院甲類職務官舍處理規定與本件無涉。上訴人是否為健軍新村原眷戶而得享有改建權益，係存在於健軍新村自治會造具相關表冊之前之事實，並非因健軍新村自治會造具相關表冊而創造之法律效果，故健軍新村自治會造具表冊之行為顯然非屬行政處分，更非上訴人所稱授與上訴人原眷戶資格之授益行政處分。上訴人何以會列入健軍新村搬遷費及房租補助費名冊，其詳情難以查考，但可能係因該等名冊係由健軍新村自治會造列，當時承辦人員或因職務易動關係，疏未剔除之，而相關認證書又係空白表格，未行編號列管，故上訴人乃以健軍新村眷戶名義與其他健軍新村原眷戶一同認證後一同列載於原眷戶名冊中提出，而併同發給搬遷費及房租補助費，直至房屋抽籤時，應由健軍新村原眷戶提出居住證證明其為原眷戶，而因上訴人戊○○未具居住證遺失切結，表示其無居住證，始發現上述錯誤情事。上訴人既非健軍新村原眷戶，自不能因曾發給搬遷費及房租補助費而使其取得健軍新村原眷戶之資格。軍務局前承辦人員疏未將上訴人自健軍新村自治會造列眷戶名冊中剔除，依法亦無賦與上訴人健軍新村原眷戶資格之權能，從而無行政程序法第123條所指合法之授益行政處分存在，當然更無依行政程序法第123條本於信賴保護原則不能廢止之問題等語，資為抗辯。
四、國宅處則略以：上訴人是否符合軍眷戶身分配售資格，係其與被上訴人後備司令部之關係，並非國宅處所掌業務。又被上訴人國宅處與軍務局簽訂之「合作運用健軍新村土地興建國民住宅個案協議書」係屬私法上行為，依第9點協議可知，系爭國宅房地並非軍務局所有。上訴人主張移轉國宅房地所有權及交付占有等事件，屬私權之爭執，參酌司法院釋字第448號解釋意旨，上訴人對國宅處並無公法上之請求權，亦未與其簽訂任何買賣契約或繳交任何款項，國宅處亦未承諾出售予上訴人，是上訴人請求依法無據。退步言，上訴人縱有配售資格，倘對國宅處並無公法上請求權，兩者為私法關係，同時並有相對給付價金之問題，上訴人以行政爭訟請求，於法不合等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：上訴人原受配住之「博士大樓」係由國科會出資補助國防醫學院興建作為歸國學人使用之職務官舍，並非一般眷村之眷舍，其原稱為學人官舍，國防醫學院為求統一名稱便於管理，於63年間函報國防部以63年12月21日保健字1238號令核備改稱為職務官舍，有國防醫學院58年1月24日徵敦0311號函稿、學人住宅居住狀況調查表、國科會補助興建住宅之分配應注意事項、學人住宅管理規則、國防部63年12月21日保健字1238號令及國防醫學院90年6月8日教佑字第9002859號函等件影本可稽。又「博士大樓」並非改建前健軍新村之範圍，然因位在原健軍新村基地內，基於健軍新村改建基地之整體利用，乃將該基地納入，並由軍務局邀集總政治作戰部、物力司、法制司、後勤參謀次長室及國防醫學院等相關單位於77年8月31日研商決議，有「國防部軍務局列管台北市健軍新村說明資料」及77年8月31日「國防部總務局列管健軍新村基地內學人宿舍及校友之家合併重建協調會議紀錄影本可按，參以國防醫學院於89年9月15日軍務局召開之協調會及89年10月23日之協調會，足見「博士大樓」係由國防醫學院管理之職務官舍，並非眷舍，亦非重建作業要點規範之老舊眷舍，故由國防醫學院提供博士大樓基地與健軍新村改建合併興建，否則博士大樓當可依重建作業要點規定辦理重建，要無召開前述重建協調會議之必要。次查，上訴人雖提出國防醫學院89年8月31日出具之證明書為證，惟該證明書中所載之「眷舍」係引用當時名稱，所載內容則因年代久遠，全依上訴人等四人提報資料辦理出具，業據國防醫學院以90年6月8日教佑字第9002859號函說明，是其自不足以為上訴人主張之證明。「博士大樓」既非參與重建之眷舍，上訴人復未提出居住證或奉准有案居住博士大樓為眷舍為相關證明文件，自無從依眷舍原眷戶之身分享有重建後系爭國宅之配購權益，此不因上訴人列名於輔助購宅人員名冊而異，況該名冊係由健軍新村自治會造冊，有軍務局87年10月20日怡惇字第5371號函影本足徵。再按博士大樓非屬健軍新村之範圍，為上訴人所明知，而77年8月31日之「國防部總務局列管健軍新村基地內學人宿舍及校友之家合併重建協調會議」決議健軍新村之重建將博士大樓土地併入，博士大樓職務官舍4戶，重建後保留34坪型4戶權益予國防醫學院列為職務宿舍管理，亦即係由國防醫學院提供博士大樓基地與健軍新村改建合併興建，上訴人配合拆遷，並未領取拆遷補助費，應係緣自國防醫學院之協調結果。上訴人雖曾提出重建申請，惟經核上訴人所為79年8月13日經台北地方法院認證之「國防部總務局健軍新村原眷戶眷舍重建申請書」係制式例稿，僅有上訴人之簽章，並無軍務局或其所屬單位具名簽章，亦無其任何具體承諾之記載，難認軍務局曾為何具體之決定。至於所謂名列「原眷戶房租補助名冊」（上訴人未領取拆遷補助費，並未列名「原眷戶拆遷補助名冊」）及上訴人戊○○為「台北市健軍新村自治會眷戶代表」，均屬眷舍重建、核配作業之前置過程，並非行政處分。亦即上訴人是否得享有重建眷舍配購權益，取決於重建前其是否為重建眷舍原眷戶之客觀事實，在最終審查前，難認軍務局已作成任何對外直接發生法效果之具體決定，而健軍新村自治會並未經軍務局授權作成任何處分，其造具之前開表冊亦非軍務局所為之行政處分，上訴人自無主張信賴保護原則適用之餘地。綜上所述，上訴人既非依重建作業要點參與重建之眷舍原眷戶，自無從享有配購系爭重建眷舍之配購權益，是軍務局註銷上訴人配購台北市健軍新村30坪型重建餘宅之權益，訴願決定予以維持，均無違誤。末查上訴人請求國宅處辦理系爭房地所有權移轉登記並交付占有部分，依軍務局與臺北市政府簽訂之「合作運用健軍新村土地興建國民住宅個案協議書」第9與第14點意旨得知，本件國軍眷戶配售資格之決定，固屬軍務局之職掌，惟配售名單確定後所涉之移轉房地所有權及交付占有等程序，則由原始起造人國宅處辦理，並非軍務局委託國宅處處理，參酌司法院釋字第448號解釋意旨可知，上訴人對國宅處所為爭執應屬私權爭執，並非公法上權益之爭議，其逕行提起行政訴訟，即非合法，因而駁回上訴人之訴。
六、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張依學說及本院92年判字第449號判決見解，並根據行政程序法第8條規定，再依體系性解釋之法律解釋方法，信賴保護原則得適用於各種公法上之法律行為及事實行為，是事實行為亦得為信賴保護原則之信賴基礎，原判決未敘明理由，逕以上訴人於原審所主張之事實，不足認定被上訴人已就上訴人之配售資格作成行政處分，認為本件並無信賴保護原則之適用，其將信賴保護原則之適用範圍窄化為僅適用於行政機關之行政處分，原判決顯有不適用行政程序法第2條、第3條、第8條規定、司法院釋字第362號解釋、釋字第525號解釋意旨及本院92年判字第449號判決之違法，爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」為國軍老舊眷村改建條例第二十八條所明定，而國軍老舊眷村改建條例係於85年2月5日公布，系爭健軍新村重建案係於該條例公布施行前報經行政院以81年12月10日台81內41821號及84年5月24日台84內18544號函核定者，應依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」辦理改建事宜，而依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點伍、執行要領第三條第一款規定「三、對原眷戶之輔導：(一)原眷戶身分之認定：奉准有案或持有居住憑證者。」而本件上訴人原受配住之「博士大樓」係由國科會出資補助國防醫學院興建作為歸國學人使用之職務官舍，並非一般眷村之眷舍，其原稱為學人官舍，國防醫學院為求統一名稱便於管理，於63年間改稱為職務官舍。又「博士大樓」並非改建前健軍新村之範圍，然因位在原健軍新村基地內，基於健軍新村改建基地之整體利用，乃將該基地納入，是「博士大樓」係由國防醫學院管理之職務官舍，並非眷舍，亦非重建作業要點規範之老舊眷舍。「博士大樓」既非參與重建之眷舍，上訴人復未提出居住證或奉准有案居住博士大樓為眷舍為相關證明文件，自無從依眷舍原眷戶之身分享有重建後系爭國宅之配購權益，從而，軍務局註銷上訴人配購台北市健軍新村30坪型重建餘宅之權益，揆諸前開規定，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。另查行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，業經司法院釋字第448號解釋在案。且依軍務局與臺北市政府簽訂之「合作運用健軍新村土地興建國民住宅個案協議書」第9與第14點意旨，本件國軍眷戶配售資格之決定，固屬軍務局之職掌，惟配售名單確定後所涉之移轉房地所有權及交付占有等程序，則由原始起造人之國宅處辦理，並非軍務局委託國宅處處理，參酌前開司法院釋字第448號解釋意旨，上訴人請求國宅處辦理系爭房地所有權移轉登記並交付占有，係屬私權爭執，並非公法上權益之爭議，上訴人逕行提起行政訴訟，即非合法，原判決因而駁回上訴人該部分之訴，亦無違誤。況查原判決已就本件爭點即上訴人原居住之博士大樓是否為重建健軍新村之眷舍，上訴人是否為原眷戶；本件有無信賴保護原則之適用各節，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時國軍老舊眷村改建條例、國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點等法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 17 日
第四庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 2 月 17 日
書記官 王 福 瀛