最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00386號上 訴 人 立達工業股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 盧立仁律師
徐景星律師郭瑋萍律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 何美玥上列當事人間因工商登記事件，上訴人對於中華民國92年9月18日臺中高等行政法院92年度訴字第246號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人因註銷工廠登記及工廠登記證事件，不服前台灣省政府建設廳民國75年12月30日建一字第338657號函、苗栗縣政府90年4月10日90府建工字第9000026585號及90年6月4日90府建工字第9000046100號函，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人所領有經濟部公司執照、台北市政府營利事業登記證、及經濟部台建字第2789之3號工廠登記證，該工廠登記證被註銷顯然使上訴人之權利受嚴重侵害，經濟部所依據之「工廠設立登記規則」係行政規則，不論依學者見解或中央法規標準法第5條第2款及同法第6條規定，被上訴人均不能依該規則為上訴人不利之處分，原處分及訴願決定均為上訴人不利之認定，其顯然違背法令，被上訴人在90年3月14日以工廠管理輔導法代替工廠設立登記規則，益明被上訴人依工廠設立登記規則公告繳銷上訴人之工廠登記證係屬違法。苟被上訴人有權以行政命令撤銷上訴人之工廠登記證，則其所依據者應是「工廠登記規則」，而依工廠登記規則第13條第1項規定可知，不論上訴人之工廠是否停工，被上訴人並未經循「法定程序」認定。縱使認為停工，亦屬「有正當理由」，蓋當時工廠正經法院以強制管理命令交付選任管理人強制管理中，上訴人縱有復工意願，亦不能自主，顯屬有正當理由無法復工，可見被上訴人以工廠登記規則第13條規定而為處分，明顯違法。又依苗栗縣政府90年4月10日90府建工字第9000026585號函示內容可知，行政機關已重新開始行政程序，並就實體上重新作成維持原處分內容不予撤銷之決定，因而否准上訴人之請求，實非單純事實之告知，被上訴人既對上訴人之請求為核駁之意思表示，即屬行政處分，被上訴人及訴願決定均認非行政處分云云，亦有違背法令之情事。另前台灣省政府建設廳於75年12月30日以建一字第338657號公告註銷上訴人所有「經濟部台建字第2789之3號工廠登記證」之處分案，既未就「應予註銷之條件認定」，也未通知上訴人就「應予註銷之條件」辯解，而擅自認定公告註銷，顯然違背行政程序及憲法保障人民權利之規定。被上訴人雖曾依行為時工廠設立登記規則第13條第3項之規定，謂上訴人之工廠登記已經原台灣省政府公告而應註銷云云，但查工廠登記後，如因故歇業，應填具歇業報告書連同原領工廠登記證送由各該省（市）建設廳（局）註銷之，矧該條之規範意旨應係指經主管機關調查認工廠有停工1年以上之情事，應先通知原領工廠登記證持有人，工廠已視同歇業並告知其應將該登記證「繳銷」，倘持有人未將登記證繳銷，則該工廠登記證即失其效力，主管機關並將工廠登記證失效之情事公告之，是主管機關於工廠有停工1年以上之情事，應先為通知當事人繳銷處分，從而繳銷既屬行政處分之一種，且此部分復涉及剝奪人民之權利事項，是必須將該行政處分送達於上訴人始生效力，依學者見解亦應類推適用民事訴訟法送達始能生效，惟被上訴人並未將繳銷通知處分送達於上訴人，是該行政處分自未發生效力，訴願決定竟以尚未生效之前台灣省政府建設廳75年12月30日建一字第338657號函起算訴願期間，謂上訴人已逾期提出訴願，應不受理，於法即有未合。又該條後段所謂「省（市）建設廳（局）並予以公告之」乃係指將工廠登記證因未繳銷而失效之情事公告週知，易言之，倘工廠登記證持有人經通知後未繳銷，則該工廠登記證即已失效，行政機關嗣後再予公告自不另發生法律上之效果，從而該公告不過係事實之通知而非行政處分，是被上訴人抗辯依該條項後段公告註銷上訴人工廠登記證，自屬於法有違。再者，若原處分理由存在，亦應以被上訴人通知工廠登記證持有人繳銷為前提，如工廠登記證持有拒不繳銷，始可以公告註銷。被上訴人並未依規定通知上訴人繳銷，逕予公告註銷，明顯違背工廠登記規則第13條規定，原處分顯然違法。爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、被上訴人則略以：上訴人於90年7月6日向被上訴人申請撤銷前台灣省政府建設廳以75年12月30日所為註銷其竹南廠登記之公告，顯逾法定30日不變期間，於法不合，應不受理。又上訴人所指摘苗栗縣政府90年4月10日90府建工字0000000000號及90年6月4日90府建工字第9000046100號函，均係針對上訴人竹南廠有無停工事實再為確認，並非就新事實另為新處分。又依苗栗縣政府75年12月12日府建工字第114953號函查報「該廠停工達1年以上」，已符合原「工廠設立登記規則」第13條應予公告註銷之條件，且前台灣省政府建設廳對立達公司竹南廠公告註銷工廠登記之處分已刊登台灣省政府76年春字第9期公報，已達告知之目的。另前台灣省政府建設廳依據「工廠設立登記規則」予以公告註銷，而「工廠設立登記規則」雖非屬「法律」範疇，唯當時「行政程序法」尚未公告實施，故顯無「依法無據」之事實。另上訴人竹南廠公告註銷係依經濟部72年12月30日經（72）工51754號令修正後之「工廠設立登記規則」第13條規定辦理。上訴人竹南廠雖因「工廠正經法院以強制管理命令交付選任管理人強制管理中」而無法復工，惟據行為時「工廠設立登記規則」第13條第3項規定，該公司竹南廠已停工達1年以上，前台灣省政府建設廳以該廠停工達1年以上為由註銷該廠工廠登記證並無疑義。再依行為時「工廠設立登記規則」之規定「．．．工廠停工在1年以上者（季節性生產工廠在2年以上），視同歇業，應將原領工廠登記證繳銷，其不繳銷者失效。省（市）建設廳（局）並予公告之。」據此規定並未有被上訴人公告註銷停工在1年以上工廠者需先通知工廠登記證持有人繳銷之規定，而前台灣省政府建設廳接獲苗栗縣政府75年12月12日府建工字第114953號函查報「該廠停工達1年以上」，在未通知上訴人之情況下註銷該公司竹南廠工廠登記證並無疑義等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：查行為時工廠設立登記規則，係被上訴人本於其法定職權，為管理其主管之工廠設立登記等事宜而訂定，前經行政院58年2月26日臺58經字第1603號核定，被上訴人於58年3月31日以經臺658工字第10560號公告，嗣經多次核定修正並發布施行，在該辦法於90年4月18日廢止前，自屬各該時期有效之法令。上訴人主張該工廠設立登記規則第13條規定繳銷、撤銷工廠登記證，未經法律授權，係屬違法乙節，不足採取。又被上訴人為簡化處理業務手續，增進行政效率起見，經行政院核定於民國49年4月8日發布「經濟部委託或授權臺灣省政府及台北市各廳局辦理業務暫行辦法」，其中第6條規定：「工廠之登記，委託臺灣省政府及台北市各廳（局）依照工廠登記規則之規定」辦理，前臺灣省政府建設廳係經該辦法授權處理工廠登記、註銷等相關事宜。關於工廠登記事件原由台灣省建設廳辦理，88年7月1日台灣省建設廳精簡裁撤後業務已由經濟部中部辦公室承接辦理，另被上訴人依其88年8月25日經（88）中字第88260829號函頒「經濟部與縣（市）政府工廠設立登記業務權責劃分及聯繫協調要點」第1點權責劃分「（二）縣政府逕予受理核定部分：凡應核轉經濟部中部辦公室辦理以外之工廠設立、登記、變更、停復工、註銷及公告註銷之申請案件等。」另90年3月14日公布之工廠管理輔導法，其第5條亦規定「工廠之設立許可、登記與其撤銷、註銷、廢止及相關業務事項，中央主管機關得委託直轄市、縣（市）主管機關或其他政府機關辦理。前項業務經委託後，其申請事項由受託機關辦理。」被上訴人於90年4月16日乃公告「委託直轄市、縣（市）政府辦理工廠之設立許可（含變更設立許可）、登記（含變更登記）與其撤銷、註銷、廢止事項，並自90年3月16日起實施」之規定，是被上訴人於90年3月21日將本件上訴人申請撤銷註銷登記事件，函請苗栗縣政府辦理並無不合。又經濟部74年1月9日（74 ）經工字第01001號函釋與行為時工廠設立登記規則第13條第3項規定意旨相符，自得予以援用。從而，前台灣省政府建設廳75年12月30日75建一字第338657號函所為之註銷工廠登記及工廠登記證公告，係將法令規定之當然失效之效果公告週知，僅屬觀念通知之性質，並非因該註銷之公告始生工廠登記及工廠登記證失效之效果，則該公告並非就具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之行政行為，自非行政處分，上訴人對之提起行政訴訟，自屬於法不合，爰不依行政訴訟法第107條第1項第10款另為裁定，併予以駁回。再查，苗栗縣政府90年6月4日90府建工字第9000046100號函，略以「本案前經本府派員至現場勘查，並以90年4月10日90府建工字第9000026585號函復貴公司在案」等語，核係行政官署所為單純的事實敘述，不發生任何法律上之效果，非屬行政處分，上訴人對之提起行政訴訟亦屬於法不合，亦不另為裁定，併駁回之。另查上訴人於89年11月16日以（89）立發字第022申請書，向被上訴人所屬中部辦公室申請意旨略以：其竹南廠原領有經濟部工證（台建）字第2789之3號工廠登記證，頃向經濟部查詢結果，該工廠登記證業經前台灣省政府建設廳於75年12月30日以75建一字第338657號函公告註銷，惟前台灣省政府建設廳既未將註銷原因及依據告知其提出辯解，亦未通知其將工廠登記證正本繳銷，顯然處置失當，請查明原委，並賜予撤銷原註銷公告等語。被上訴人中部辦公室乃函請苗栗縣政府逕依職權查明核復。嗣苗栗縣政府以90年4月10日90府建工字第9000026585號函復上訴人略以「經派員至貴公司（指上訴人）竹南廠勘查結果，該廠工業用電錶已拆除，廠房屋頂牆壁破漏，生產設備均已腐蝕不堪使用，無生產跡象，倉庫內均為拆散零亂之機件，塵封多年，符合當時工廠設立登記規則第13條『工廠歇業者應將工廠登記證繳銷，其不繳銷者由主管機關公告註銷之。』之規定，所請歉難同意」等語。上訴人上開申請意旨既係請求被上訴人撤銷原註銷公告，被上訴人經其受託機關至現場勘查後，而為上開拒絕其申請之答復，核其性質應屬消極之行政處分，非僅單純之事實說明，上訴人對之提起訴願及撤銷訴訟，自非法所不許。訴願決定認苗栗縣政府上開函文並非行政處分，尚非妥適。而本件前台灣省政府建設廳75年12月30日75建一字第338657號函，依據前揭行為時工廠設立登記規則第13條規定、台灣省政府75年9月5日府建一字第53332號函及苗栗縣政府75年12月12日府建工字第114953號函，以上訴人公司竹南廠停工達1年以上為由，公告註銷該廠工廠登記及工廠登記證，並經刊登台灣省政府76年春字第9期公報，上訴人對上開條項規定之公告係屬觀念之通知，並非行政處分乙節並不爭執，惟主張：上開行為時工廠設立登記規則第13條第1項之規範意旨，應係指經主管機關調查認工廠有停工1年以上之情事，應先通知原領工廠登記證持有人，工廠已視同歇業並告知其應將該登記證「繳銷」，倘持有人未將登記證繳銷，該工廠登記證始失其效力，又繳銷係屬行政處分之一種，且其既涉及剝奪人民之權利，自必須將該行政處分送達於上訴人始生效力云云。惟依上開條文規定之意旨所謂「繳銷」，係視同歇業之工廠應主動為之，並非行政處分，無需亦不待主管機關之通知，上訴人此部分主張與上開規定不符，不足採取。末查上訴人公司竹南廠經臺灣新竹地方法院66年度執字第907號給付票款強制執行事件查封，並以67年6月29日新院瑞執甲字第12712號強制管理命令交付中國農民銀行強制管理，惟中國農民銀行早已無強制管理之行為，亦無任何強制管理之實益等情，有上訴人提出之強制管理命令、及臺灣新竹地方法院民事執行處通知等附臺北高等行政法院91年度訴字第1898號卷可按，是上訴人對該廠即無管理使用之權，而依前開通知所載，強制管理人亦未為強制管理之行為，則該廠自無營運之行為。上訴人以該公司尚營運中，並提出統一發票購買證為證，經查係屬上訴人總公司之行為，尚難據以證明其竹南廠未停工。而苗栗縣政府派員至該廠勘查結果，以該廠工業用電表已拆除，廠內廠房屋頂牆壁破漏，生產設備均已腐蝕不堪使用，無生產跡象，倉庫內均為拆除凌亂之機件，塵封多年，而拒絕上訴人「撤銷原註銷公告」之請求，於法自無不合，上訴人訴請撤銷該處分為無理由。訴願決定駁回上訴人之請求，理由雖有不同，結論則無二致，亦應予維持，因而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張原判決對於上訴人原審主張「前台灣省政府建設廳註銷上訴人工廠登記證，事前未會勘確認，亦未通知持有人繳銷工廠登記證，事後僅刊載非訂戶所能獲悉之台灣省政府公報，有違作業常規」等情不予採納，且對於主管機關將運轉中之工廠誤作歇業工廠，公告或函除送刊公報外，其正本應送達利害關係人等事項，原審均未加深究，其認事用法顯有違誤。又上訴人於原審提出統一發票購買證，證明工廠未於登記證遭公告註銷時停工，且上訴人僅有此一工廠，產品分供總公司及竹南廠行銷，原判決竟認總公司行為與竹南廠無關，原判決顯有採證不當之違誤。另經濟部74年1月9日（74）經工字第01001號函係對工廠登記證失效之起迄時間而為解釋，並非指該公告係將法令規定當然失效之效果公告周知，且依行為時工廠登記規則第13條第3項規定，由省（市）建設廳公告後，對外發生工廠登記證繳銷之效果，僅繳銷之生效始點為「工廠停工一年以後」，原判決以前揭經濟部函釋所稱公告僅具宣示效果，即驟認該公告為觀念通知而非行政處分，原判決顯有誤會。又行為時工廠登記規則之規定雖無法看出第13條第3項公告之性質為何，惟從現行之工廠登記規則第13條及第21 條之1文義，已明確表示主管機關所為工廠登記證之公告應為對外直接發生效力之行政處分，況現行工廠管理輔導法第20條規定明確揭示主管機關註銷方式係公告，則行為時之工廠登記規則自不應為相異解釋。原判決將現行工廠管理輔導法及行為時工廠登記規則關於工廠歇業、繳銷登記之規定為不同解釋，卻未為理由闡述，對於前揭經濟部74年函令亦有錯誤認定，原判決顯有判決違背法令及判決不備理由之違法。再者，依行為時工廠設立規則第13條第3項規定可知，工廠登記證於工廠視為歇業時即失其效力，而工廠登記證之註銷侵害人民財產權及工作權甚鉅，故行政機關認定工廠是否處於歇業狀態之判斷，乃行政機關所為侵害人民權利之行政處分無疑，原判決認為該公告僅係觀念通知，顯未能正確適用法規，且行政機關所為行政處分應以適當方法使相對人知悉，對於侵害人民權利之行政處分更應以書面送達於相對人，原判決竟未指摘其公告違法，亦有應適用而不適用法規之違法，爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查行為時工廠設立登記規則，係被上訴人本於其法定職權，為管理其主管之工廠設立登記等事宜而訂定，並經行政院核定後，被上訴人依法公告在案，嗣雖經多次核定修正並發布施行，惟在該辦法於90年4月18日廢止前，自屬各該時期有效之法令。另90年3月14日公布之工廠管理輔導法，其第5條規定「工廠之設立許可、登記與其撤銷、註銷、廢止及相關業務事項，中央主管機關得委託直轄市、縣（市）主管機關或其他政府機關辦理。前項業務經委託後，其申請事項由受託機關辦理。」嗣被上訴人依法公告之，並自90年3月16日起實施，則被上訴人於90年3月21日將本件上訴人申請撤銷註銷登記事件，函請苗栗縣政府辦理於法並無違誤。次查人民因中央或地方機關之違法行政處分，或因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟或請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟；另提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，須以經過訴願為其前提，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許。行政訴訟法第4條第1項及第5條第1項分別定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，本院44年判字第18號、62年裁字第41號亦著有判例可參。原判決以前台灣省政府建設廳75年12月30日75建一字第338657號函所為之註銷工廠登記及工廠登記證公告，係將法令規定之當然失效之效果公告週知，僅屬觀念通知之性質，並非因該註銷之公告始生工廠登記及工廠登記證失效之效果，則該公告並非就具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之行政行為，自非行政處分；另苗栗縣政府90年6月4日90府建工字第9000046100號函，略以「本案前經本府派員至現場勘查，並以90年4月10日90府建工字第9000026585號函復貴公司在案」等語，核係行政官署所為單純的事實敘述，不發生任何法律上之效果，亦非屬行政處分，上訴人對之提起行政訴訟均不合法，爰併駁回之，揆諸前開判例要旨，尚無違誤。再查原審認以苗栗縣政府經派員至上訴人公司竹南廠勘查結果，該廠工業用電表已拆除，廠內廠房屋頂牆壁破漏，生產設備均已腐蝕不堪使用，無生產跡象，倉庫內均為拆除凌亂之機件，塵封多年，而以90年4月10日90府建工字第0000000000號函否准上訴人「撤銷原註銷公告」之請求，於法自無不合，上訴人訴請撤銷該處分為無理由。訴願決定駁回上訴人之請求，理由雖有不同，結論則無二致，亦應予維持，因而駁回上訴人之訴，亦無違誤。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張行為時工廠設立登記規則第13條規定繳銷、撤銷工廠登記證，未經法律授權，係屬違法；上訴人公司竹南廠未停工各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時工廠設立登記規則、工廠管理輔導法等法令規定及判例意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 10 日
第四庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 3 月 10 日
書記官 王 褔 瀛